編者按2月26日上午，最高人民法院向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見(jiàn)》，將之作為修訂后的《人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014-2018）》貫徹實(shí)施?！兑庖?jiàn)》包含七大部分65條，涉及如何確保人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、優(yōu)化人民法院職權(quán)配置、加強(qiáng)人權(quán)司法保障等多方面內(nèi)容。
最高人民法院副院長(zhǎng)李少平于2月26日在新聞發(fā)布會(huì)上解讀了《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見(jiàn)》，即修訂后的人民法院第四個(gè)五年改革綱要(2014-2018)。
一、《意見(jiàn)》制定背景和過(guò)程
黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視依法治國(guó)，強(qiáng)調(diào)落實(shí)依法治國(guó)基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。習(xí)近平總書(shū)記就加強(qiáng)法治建設(shè)發(fā)表系列重要論述，對(duì)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家提出明確要求。黨的十八屆三中、四中全會(huì)確定了推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)、深化司法體制改革的主要任務(wù)、首次對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)作出重大部署。人民法院司法事業(yè)發(fā)展正面臨前所未有的重大歷史機(jī)遇。
黨的十八屆三中全會(huì)之后，最高人民法院結(jié)合法院工作實(shí)際，在深入開(kāi)展調(diào)研、廣泛征求意見(jiàn)基礎(chǔ)上，研究制定了《人民法院第四個(gè)五年改革綱要(2014-2018)》。黨的十八屆四中全會(huì)從科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法等方面，又提出了一系列新的重大改革舉措，其中由人民法院牽頭推進(jìn)的有29項(xiàng)、配合參加的有65項(xiàng)。與此同時(shí)，隨著改革深入推進(jìn)和試點(diǎn)工作展開(kāi)，最高人民法院在四中全會(huì)之后，第一時(shí)間組織力量再次對(duì)“四五改革綱要”進(jìn)行修訂。修訂工作歷時(shí)4個(gè)月，經(jīng)過(guò)深入論證，征求了中央有關(guān)部門(mén)、部分地方法院和專家學(xué)者的意見(jiàn)，制定了《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見(jiàn)》，并將之作為修訂后的《人民法院第四個(gè)五年改革綱要(2014--2018)》貫徹實(shí)施，于今天正式全文發(fā)布。
二、《意見(jiàn)》的總體思路、基本原則和主要特點(diǎn)
《意見(jiàn)》確立了全面深化人民法院改革的總體思路，即：緊緊圍繞讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義的目標(biāo)，始終堅(jiān)持司法為民、公正司法工作主線，著力解決影響司法公正、制約司法能力的深層次問(wèn)題，確保人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)，不斷提高司法公信力，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，到2018年初步建成具有中國(guó)特色的社會(huì)主義審判權(quán)力運(yùn)行體系，使之成為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供強(qiáng)有力的司法保障。
《意見(jiàn)》提出了全面深化人民法院改革的5項(xiàng)基本原則：一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保正確政治方向;二是尊重司法規(guī)律，體現(xiàn)司法權(quán)力屬性;三是依法推動(dòng)改革，確保改革穩(wěn)妥有序;四是堅(jiān)持整體推進(jìn)，強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)領(lǐng)域突破;五是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)地方探索實(shí)踐。
圍繞建成具有中國(guó)特色的社會(huì)主義審判權(quán)力運(yùn)行體系這一關(guān)鍵目標(biāo)，《意見(jiàn)》提出了7個(gè)方面65項(xiàng)司法改革舉措，涉及法院組織體系、司法管轄制度、法官履職保障、審判權(quán)力運(yùn)行、法院人事管理等各個(gè)層面，并設(shè)定了具體的路線圖和時(shí)間表：一是到2015年底，健全完善權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、監(jiān)督有序、配套齊全的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制;形成體系完備、信息齊全、使用便捷的人民法院審判流程公開(kāi)、裁判文書(shū)公開(kāi)和執(zhí)行信息公開(kāi)三大平臺(tái)，建立覆蓋全面、系統(tǒng)科學(xué)、便民利民的司法為民機(jī)制。二是到2016年底，推動(dòng)建立以審判為中心的訴訟制度，形成定位科學(xué)、職能明確、運(yùn)行有效的法院職權(quán)配置模式。三是到2017年底，初步建立分類科學(xué)、分工明確、結(jié)構(gòu)合理和符合司法職業(yè)特點(diǎn)的法院人員管理制度。四是到2018年底，推動(dòng)形成信賴司法、尊重司法、支持司法的制度環(huán)境和社會(huì)氛圍。
《意見(jiàn)》具有以下幾個(gè)方面的突出特點(diǎn)：一是整體推進(jìn)，重點(diǎn)突破?！兑庖?jiàn)》提出的改革舉措嚴(yán)格與十八屆三中、四中全會(huì)決定確定的改革舉措“對(duì)表”，是對(duì)中央改革任務(wù)的分解、延伸與細(xì)化。二是問(wèn)題導(dǎo)向，體制革新?！兑庖?jiàn)》堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，緊緊抓住影響司法公正、制約司法能力的突出問(wèn)題，提出一系列重大改革舉措。許多改革舉措的力度、廣度和深度前所未有。三是橫向聯(lián)系，縱向傳承?！兑庖?jiàn)》充分考慮了改革舉措之間的關(guān)聯(lián)性，在內(nèi)容設(shè)置、進(jìn)度安排、成果形式上能夠相互呼應(yīng);堅(jiān)持繼承與創(chuàng)新相結(jié)合，在充分吸收人民法院前三個(gè)“五年改革綱要”的成功經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)秀成果基礎(chǔ)上，對(duì)前幾輪改革中尚未完全解決或者有待進(jìn)一步改革完善的問(wèn)題作了新的調(diào)整和細(xì)化。
總之，《意見(jiàn)》是指導(dǎo)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期人民法院改革工作的重要綱領(lǐng)性文件，也是人民法院貫徹落實(shí)黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神的重要抓手。
三、《意見(jiàn)》的核心內(nèi)容
第一，確保人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一和司法權(quán)威。確保人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)，是本輪司法改革的重要目標(biāo)內(nèi)容。隨著我國(guó)法治建設(shè)的加快推進(jìn)，我國(guó)司法環(huán)境顯著改善，但不可否認(rèn)，司法實(shí)踐中一些地方受到不當(dāng)干預(yù)等情況仍然比較突出，有些與體制機(jī)制不科學(xué)不完善存在很大關(guān)系。三中、四中全會(huì)決定提出要優(yōu)化司法職權(quán)配置，改革法院管理體制，確保人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)?！兑庖?jiàn)》全面貫徹中央改革要求，提出一系列重大改革舉措。機(jī)構(gòu)設(shè)置上，設(shè)立最高人民法院巡回法庭，審理跨行政區(qū)劃重大民商事、行政等案件，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃法院，構(gòu)建普通類型案件在行政區(qū)劃法院受理、特殊類型案件在跨行政區(qū)劃法院受理的訴訟格局。管轄制度上，改革行政案件、海事案件、環(huán)境資源案件管轄制度，探索建立與檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟相銜接的案件管轄制度。管理體制上，推動(dòng)省級(jí)以下法院人財(cái)物統(tǒng)一管理改革，推動(dòng)建立省級(jí)以下地方法院人員編制統(tǒng)一管理、法官統(tǒng)一由省級(jí)提名、管理并按法定程序任免、地方法院經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)一管理的機(jī)制，探索實(shí)行法院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)的相對(duì)分離，從體制上確保人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)。保障機(jī)制上，配合中央有關(guān)部門(mén)，推動(dòng)建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)審判執(zhí)行活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度，首次提出建立對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)等信息依法提取、介質(zhì)存儲(chǔ)、專庫(kù)錄入、入卷存查機(jī)制，相關(guān)信息均應(yīng)當(dāng)存入案件正卷。健全法官履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制，成立法官懲戒委員會(huì)，制定公開(kāi)、公正的法官懲戒程序。
第二，優(yōu)化人民法院職權(quán)配置，進(jìn)一步推動(dòng)司法權(quán)科學(xué)運(yùn)行?？茖W(xué)合理配置司法職權(quán)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)司法權(quán)力之間分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約，確保司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)、維護(hù)司法公正具有重要意義。十八屆三中全會(huì)提出優(yōu)化司法職權(quán)配置，四中全會(huì)進(jìn)一步提出優(yōu)化司法職權(quán)配置的重大舉措?！兑庖?jiàn)》貫徹三中、四中全會(huì)精神，提出改革案件受理制度，變立案審查制為立案登記制;完善審級(jí)制度，改革民商事案件級(jí)別管轄制度，逐步改變主要以訴訟標(biāo)的額確定案件級(jí)別管轄的做法;建立科學(xué)合理的案件質(zhì)量評(píng)估體系，廢止違反司法規(guī)律的考評(píng)指標(biāo)和措施，取消任何形式的排名排序做法;深化執(zhí)行體制改革，推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)，推動(dòng)將財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行納入統(tǒng)一的刑罰執(zhí)行體制。
第三，健全審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，落實(shí)司法責(zé)任制。完善以審判權(quán)為核心、以審判監(jiān)督權(quán)和審判管理權(quán)為保障的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，落實(shí)審判責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)，是本輪深化司法體制改革的關(guān)鍵任務(wù)。目前司法實(shí)踐中一些地方司法行政化問(wèn)題還比較突出，審者不判、判者不審、層層請(qǐng)示、層層審批，違背司法規(guī)律和審判運(yùn)行規(guī)律?！兑庖?jiàn)》緊緊抓住審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制這個(gè)關(guān)鍵，提出一系列改革舉措促進(jìn)司法為民公正司法。明確提出健全主審法官、合議庭辦案機(jī)制和辦案責(zé)任制，健全院、庭長(zhǎng)審判管理和審判監(jiān)督機(jī)制，改革審判委員會(huì)工作機(jī)制，要求審判委員會(huì)主要討論案件的法律適用問(wèn)題;推進(jìn)裁判文書(shū)說(shuō)理改革;改革涉訴信訪制度，創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)辦理信訪機(jī)制，推動(dòng)建立申訴案件律師代理制度;明確提出構(gòu)建開(kāi)放、動(dòng)態(tài)、透明、便民的陽(yáng)光司法機(jī)制，完善審判流程、裁判文書(shū)、執(zhí)行信息公開(kāi)三大平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全國(guó)法院統(tǒng)一平臺(tái)統(tǒng)一公開(kāi)信息;完善減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的適用條件和案件辦理程序，建立減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行信息網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)三類案件的立案公示、庭審公告、文書(shū)公布統(tǒng)一在網(wǎng)上公開(kāi);明確提出以司法便民為目的，完善訴訟服務(wù)中心制度、人民法庭制度，改革送達(dá)制度，探索推廣信息化條件下的電子送達(dá)方式，繼續(xù)推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)，推動(dòng)構(gòu)建系統(tǒng)、科學(xué)的多元化糾紛解決體系。
第四，建立以審判為中心的訴訟制度，加強(qiáng)人權(quán)司法保障。實(shí)行審判中心主義，充分發(fā)揮審判特別是庭審作用，加強(qiáng)人權(quán)保障，是現(xiàn)代訴訟和審判制度的重要原則。但從目前司法實(shí)踐來(lái)看，審判對(duì)偵查、起訴的制約作用沒(méi)有充分體現(xiàn)，人權(quán)司法保障力度有待加強(qiáng)。十八屆四中全會(huì)明確提出推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，反映了我們黨對(duì)司法工作規(guī)律認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步深化，為完善我國(guó)訴訟制度指明了方向?！兑庖?jiàn)》提出推動(dòng)建立以審判為中心的訴訟制度，促使偵查、審查起訴活動(dòng)始終圍繞審判程序進(jìn)行;強(qiáng)化庭審中心意識(shí)，保證庭審在查明事實(shí)、認(rèn)定證據(jù)、保護(hù)訴權(quán)、公正裁判中發(fā)揮決定性作用;全面貫徹證據(jù)裁判原則，嚴(yán)格實(shí)行非法證據(jù)排除規(guī)則;強(qiáng)化人權(quán)司法保障機(jī)制，禁止讓刑事在押被告人或上訴人穿著識(shí)別服、馬甲、囚服等具有監(jiān)管機(jī)構(gòu)標(biāo)識(shí)的服裝出庭受審;完善律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障機(jī)制;健全冤假錯(cuò)案的有效防范、及時(shí)糾正機(jī)制。
第五，改革法院人事管理制度，推進(jìn)法院人員的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)。習(xí)近平總書(shū)記指出，建立符合司法職業(yè)特點(diǎn)的法院人員管理制度，在深化司法體制改革中居于基礎(chǔ)性地位，是必須牽住的牛鼻子。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)法官沿用普通公務(wù)員管理模式，法官的選任、管理、考核、待遇均沒(méi)有體現(xiàn)法官職業(yè)特點(diǎn)，也不符合法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)需要?！兑庖?jiàn)》提出：堅(jiān)持以審判為中心、以法官為重心，全面推進(jìn)法院人員的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)。主要措施包括：一是推動(dòng)法院人員分類管理制度改革。建立符合職業(yè)特點(diǎn)的法官單獨(dú)職務(wù)序列，健全審判輔助人員管理制度，科學(xué)確定法官與審判輔助人員的數(shù)量比例，把法官?gòu)拇罅渴聞?wù)性工作中解放出來(lái)。二是建立法官員額制度，科學(xué)確定四級(jí)法院的法官員額，同時(shí)要求科學(xué)設(shè)置法官員額制改革過(guò)渡方案，確保優(yōu)秀法官能留在審判一線。三是改革法官選任制度，在國(guó)家和省一級(jí)分別設(shè)立由法官代表和社會(huì)有關(guān)人員參與的法官遴選委員會(huì)，制定公開(kāi)、公平、公正的選任程序，確保品行端正、經(jīng)驗(yàn)豐富、專業(yè)水平較高的優(yōu)秀法律人才成為法官人選，實(shí)現(xiàn)法官遴選機(jī)制與法定任免機(jī)制的有效銜接。健全初任法官由高級(jí)人民法院統(tǒng)一招錄，一律在基層人民法院任職，上級(jí)法院法官原則上從下一級(jí)法院遴選產(chǎn)生的工作機(jī)制。拓寬法官選任渠道，吸引更多優(yōu)秀法律人才。此外，《意見(jiàn)》還就完善法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系、在職培訓(xùn)機(jī)制和工資制度提出了要求。
四、《意見(jiàn)》的落實(shí)和推進(jìn)
《意見(jiàn)》發(fā)布后，最高人民法院將配套推出貫徹實(shí)施分工方案，明確各項(xiàng)改革措施的牽頭部門(mén)和參加部門(mén)，建立情況通報(bào)、督導(dǎo)檢查、評(píng)估總結(jié)制度，實(shí)行臺(tái)賬式督辦和項(xiàng)目式管理，做到每項(xiàng)改革任務(wù)都有布置、有督促、有檢查，確保各項(xiàng)任務(wù)不折不扣完成。由周強(qiáng)院長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)的最高人民法院司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組將負(fù)責(zé)研究確定《意見(jiàn)》實(shí)施過(guò)程中的年度改革要點(diǎn)、審議重大改革方案、聽(tīng)取進(jìn)度匯報(bào)、討論重大問(wèn)題。最高人民法院司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室作為具體辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)《意見(jiàn)》的組織協(xié)調(diào)、實(shí)施推進(jìn)、試點(diǎn)管理、督促檢查和評(píng)估總結(jié)工作，并及時(shí)向中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中央司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室報(bào)告改革進(jìn)展、請(qǐng)示重要事項(xiàng)。
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