中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會關(guān)于《全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），被視為新一輪農(nóng)村制度改革的政治宣言，“對一些長期以來議論較多但始終沒有觸及的改革有了明確提法，對一些過去雖有涉及但意見并不明確又事關(guān)重大的問題有了突破性、開創(chuàng)性的改革意見，在理論和政策上取得了一系列新的重大突破，具有鮮明的時(shí)代特征”。其中關(guān)于涉農(nóng)問題的改革決定則關(guān)系到農(nóng)村土地制度的變革之路。對此，政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會學(xué)學(xué)者的解讀諸多，但鮮見自法律規(guī)范層面所進(jìn)行的系統(tǒng)分析。而一些政策起草部門的專家所作的類似于將農(nóng)地權(quán)利進(jìn)行“三權(quán)分離”的“官方”解讀，則溢出了嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆梢?guī)則范疇，屬于以政治語言代替法律術(shù)語的臆斷，與現(xiàn)代農(nóng)地法律制度日漸精細(xì)化、規(guī)范化構(gòu)造的趨勢并不吻合，同時(shí)可能引發(fā)系列“誤讀”效應(yīng)。我國自1978年始的農(nóng)村土地制度改革，其形成軌跡可歸結(jié)為實(shí)踐先行、政策指導(dǎo)和法律兜底的“三部曲”模式：農(nóng)民基于基層實(shí)踐的制度創(chuàng)新獲得國家政權(quán)認(rèn)可后，通過政策文件進(jìn)行指導(dǎo)和推廣，在實(shí)踐中不斷完善后交由法律文本作出最終提煉和回應(yīng)。故而，相較于農(nóng)民的首創(chuàng)行為對體制障礙的突破，法律規(guī)范呈現(xiàn)出明顯的滯后性。因此，在《決定》必將對我國農(nóng)村土地制度的變革產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響之時(shí)，對立法者而言，深入的實(shí)踐考察和精準(zhǔn)的政策解讀，意義甚為重大。在農(nóng)村土地制度理論儲備已漸豐富、立法技術(shù)臻于完善的當(dāng)下，應(yīng)將國家政策的實(shí)現(xiàn)導(dǎo)向法律規(guī)范層面，運(yùn)用法律語言解讀政策文件的革新思想及其要旨，以使立法、修法既符合政策意旨，又具備法律理性。本文試圖通過對《決定》內(nèi)容進(jìn)行深入、全面的研習(xí)與解讀，以新一輪農(nóng)村土地制度改革的法規(guī)范構(gòu)建為核心，對我國農(nóng)地制度變遷之方向作出整體性判斷和勾勒，以期對我國農(nóng)村土地立法乃至“三農(nóng)”的新制度框架構(gòu)建有所裨益。
一、從《決定》看我國農(nóng)村土地改革的法政策指向
（一）新一輪農(nóng)村土地改革的法制度基礎(chǔ)
總的來看，《決定》對我國農(nóng)村土地改革遵循著“賦予權(quán)利和回歸權(quán)利”的邏輯主線，其主旨在于進(jìn)一步恢復(fù)農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的應(yīng)然屬性，以此為基礎(chǔ)發(fā)展多種形式農(nóng)地規(guī)范化經(jīng)營模式；激活集體土地權(quán)利的市場價(jià)值，壯大集體經(jīng)濟(jì)，以此作為持續(xù)增加集體成員收入的新動力。
通過新制度構(gòu)建，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，是此輪土地改革的重心。因農(nóng)業(yè)系弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)品的市場需求彈性和收入彈性不足，與工業(yè)品等其他產(chǎn)品相比，缺乏市場價(jià)格優(yōu)勢，加之國家對糧食價(jià)格的調(diào)控，故相同數(shù)量的土地和資金從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所能獲得的收益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他產(chǎn)業(yè)。在工商業(yè)迅猛發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加劇的背景下，農(nóng)民的收入構(gòu)成發(fā)生變化是必然趨勢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2007年至2012年，我國農(nóng)民家庭經(jīng)營性收入占農(nóng)民人均純收入的比例依次從53.0%下降到44.6%，呈現(xiàn)單邊走低的態(tài)勢。而2013年，農(nóng)民工資性收入占比首次超過了家庭經(jīng)營收入。如何通過制度構(gòu)建實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的收入持續(xù)、穩(wěn)定增長，是仍需直面的改革深水區(qū)，亟待攻堅(jiān)。
從民法角度來看，本輪改革的亮點(diǎn)在于，《決定》強(qiáng)調(diào)通過有效利用集體與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)自身的增值功能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入的持續(xù)增長。在現(xiàn)階段構(gòu)成農(nóng)民收入的家庭經(jīng)營性收入、工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入和財(cái)產(chǎn)性收入四個(gè)部分中，財(cái)產(chǎn)性收入所占比重很低，也是增加農(nóng)民收入的最大潛力所在?！稕Q定》在制度層面的指導(dǎo)效應(yīng)，即將增加財(cái)產(chǎn)性收入作為促進(jìn)農(nóng)民增收的重要途徑，采取多種措施大力推動農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入，使財(cái)產(chǎn)性收入成為農(nóng)民增收新的增長點(diǎn)，從而有效拉動農(nóng)民收入持續(xù)較快增長，逐步縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。而農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增長，其落腳點(diǎn)在于集體土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)，其根本路徑在于發(fā)揮民法規(guī)范的制度優(yōu)勢，通過法律權(quán)利的實(shí)現(xiàn)完成農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長的歷史重任。其法制度基礎(chǔ)在《決定》中凸顯于“三個(gè)堅(jiān)持”。
第一，農(nóng)村土地集體所有權(quán)是農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民基本生存保障的制度紅利，發(fā)展和壯大
集體經(jīng)濟(jì)是體現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有權(quán)功能的重要表征?！稕Q定》指出應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，這是對我國農(nóng)村土地制度自新中國成立以來六十余年變遷的精確概括，也是對今后農(nóng)村土地制度改革底線的再強(qiáng)調(diào)。改革開放前，我國工業(yè)化的發(fā)展、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)離不開集體所有制所形成的合力，而1978年后三十余年改革進(jìn)程賴以依存的穩(wěn)定局面，亦與農(nóng)村土地集體所有權(quán)所形成的蓄水池功能密不可分。農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度既防止了土地向少數(shù)人集中，又使農(nóng)民可以通過集體成員身份參與集體利益分配，獲得基本生存保障。在農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移過程中，因?yàn)榧w所有權(quán)的存在，在經(jīng)營方式多元化發(fā)展的情況下，基本維持了農(nóng)村土地歸屬的穩(wěn)定性、所有權(quán)主體的恒定性，為在城鎮(zhèn)謀生乏力、無法完全進(jìn)入城鎮(zhèn)保障體系的務(wù)工農(nóng)民留有重返集體的退路，保留了可重新獲得基本生存資料的可能，避免了無法融入城鎮(zhèn)的農(nóng)民在失地后生活無依之狀，進(jìn)而維系住整個(gè)農(nóng)村社會的穩(wěn)定。
近些年來農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)實(shí)表明，虛置的集體土地所有權(quán)、空殼的集體經(jīng)濟(jì)根本無力支撐農(nóng)村的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給、無力提供農(nóng)民普遍持續(xù)增收的動力，有些地方甚至連基本的社會穩(wěn)定都難以維系。統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制在實(shí)踐中面臨著只“分”不“統(tǒng)”、重村民個(gè)人輕集體的困境，“統(tǒng)”層的功能弱化甚至缺失，只完成了一半的“跛腿”式改革。因此，《決定》重申堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，重視發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，其意義重大。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不僅是我國公有制經(jīng)濟(jì)的有機(jī)組成部分，而且是促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)、加速現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和保持農(nóng)民持續(xù)增收的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)煥發(fā)活力，從而造福農(nóng)村集體成員，既關(guān)系到我國的基本經(jīng)濟(jì)制度與社會主義性質(zhì)，又關(guān)系到我國數(shù)億農(nóng)民的生存和發(fā)展。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)確立形成、經(jīng)營運(yùn)作以及協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，國家已從憲法到民法通則、物權(quán)法、農(nóng)村土地承包法、土地管理法和農(nóng)業(yè)法等基本法律，在主體、財(cái)產(chǎn)權(quán)和行為諸方面形成規(guī)范，奠定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)作和實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)和基本依據(jù)。
第二，承包經(jīng)營權(quán)具有強(qiáng)大生命力和廣泛適應(yīng)性，家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)地位在相當(dāng)長
時(shí)期內(nèi)不能動搖?！稕Q定》繼續(xù)強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，依法維護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。這是對家庭承包經(jīng)營制和農(nóng)民所享有的承包經(jīng)營權(quán)的又一次準(zhǔn)確定位，其源于家庭承包經(jīng)營制對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展所作出的巨大貢獻(xiàn)。我國農(nóng)業(yè)持續(xù)多年增收，以超過90%的糧食自給率，在不足世界7％耕地面積的土地上，為占世界1／5的人口提供農(nóng)產(chǎn)品保障。在我國人多地少、農(nóng)業(yè)人口無法在短時(shí)間大規(guī)模轉(zhuǎn)移的背景下，家庭承包經(jīng)營制極大緩解了我國農(nóng)地資源稀缺與人口眾多之間的矛盾。集體農(nóng)用地制度采取家庭承包經(jīng)營的形式，亦符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身的規(guī)律，其對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由于自然條件限制更依賴于勞動者主動性的特點(diǎn)以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)因季節(jié)性所生之彈性特征具有更強(qiáng)的適應(yīng)性。家庭承包經(jīng)營制對于剩余產(chǎn)品分配的安排，也極大提高了億萬農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)預(yù)期。集體農(nóng)用地發(fā)包到農(nóng)戶后，農(nóng)民擁有了過去不曾擁有的經(jīng)營自主權(quán)和產(chǎn)品處置權(quán)，激勵農(nóng)戶充分利用家庭資源，合理配置勞動和資本，從而提高了勞動生產(chǎn)率?？梢姡彝コ邪?jīng)營的制度變革提高了資源的配置效率，優(yōu)化了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。承包經(jīng)營權(quán)是家庭承包經(jīng)營制的重要法律保障，堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營制就應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)。同時(shí)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的建立、多種形式規(guī)模化經(jīng)營的發(fā)展，也均以農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)。因此，家庭承包經(jīng)營模式在我國具有強(qiáng)勁生命力和廣泛適應(yīng)性，是普適于我國現(xiàn)階段生產(chǎn)力發(fā)展要求及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的基本農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度，其法律地位仍應(yīng)被強(qiáng)調(diào)和堅(jiān)持。
第三，堅(jiān)持嚴(yán)格耕地保護(hù)既是保障糧食安全，維系國計(jì)民生、國家穩(wěn)定之根本，亦為農(nóng)業(yè)資源市場化配置須堅(jiān)守之邊界。《決定》用堅(jiān)持和完善“最嚴(yán)格”的耕地保護(hù)制度這一表達(dá)方式，強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)在整個(gè)農(nóng)地制度改革中的重要意義：耕地保護(hù)事關(guān)我國糧食安全、生態(tài)環(huán)境優(yōu)化和國民經(jīng)濟(jì)的整體推進(jìn)。耕地能否得到有效保護(hù)，是農(nóng)業(yè)乃至中國整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會能否得到健康發(fā)展的重要影響因子。我國耕地資源十分稀缺，人均耕地面積較少、質(zhì)量較低、退化現(xiàn)象較為嚴(yán)重，加之后備耕地資源的匱乏，在國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展的背景下，耕地保護(hù)的任務(wù)十分艱巨。就農(nóng)地制度而言，堅(jiān)持耕地保護(hù)制度，就是要科學(xué)確定耕地總量、嚴(yán)格規(guī)范耕地用途變更程序，特別是新增集體建設(shè)用地，亦應(yīng)從嚴(yán)把握。在農(nóng)地征收過程中，應(yīng)以制度管控耕地的征收范圍，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度，對公益性質(zhì)外的經(jīng)營性建設(shè)用地需求，應(yīng)通過集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓等流轉(zhuǎn)制度予以滿足。對農(nóng)民而言，耕地保護(hù)也意味著對農(nóng)用地用途的限定，土地使用人須維持土地的農(nóng)業(yè)用途，而不得謀以更高收益的非農(nóng)用途。對于因土地征收等原因喪失農(nóng)用地使用權(quán)利者，國家應(yīng)賦予其土地發(fā)展權(quán)，即以農(nóng)用地因改變用途而激增的部分價(jià)值對原使用權(quán)人予以補(bǔ)償。
（二）新一輪改革中農(nóng)村土地制度的突破與創(chuàng)新
《決定》所勾勒的改革藍(lán)圖及思路，即在上述“三個(gè)堅(jiān)持”的框架內(nèi)，擬通過資源的市場化配置、權(quán)利的明晰、經(jīng)營模式的多元等方面的完善與發(fā)展，壯大農(nóng)民集體，提高農(nóng)民個(gè)體收入，此亦為土地制度改革之重心。主要體現(xiàn)為以下方面：
1.保障農(nóng)民有機(jī)會公平分享土地增值收益：集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市
如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)民公平享有集體農(nóng)地之增值收益，《決定》聚焦在集體經(jīng)營性建設(shè)用地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)與集體土地征收過程中土地增值收益的分配兩個(gè)部分。物權(quán)法對集體建設(shè)用地使用權(quán)制度并未給予足夠的重視與規(guī)范，通過轉(zhuǎn)介條款將規(guī)制依據(jù)指向公法性質(zhì)的土地管理法，沖淡了該權(quán)利的私權(quán)屬性，無法體現(xiàn)其私法的權(quán)利本位，影響了農(nóng)民集體及其成員對該權(quán)利所生利益之公平享有。集體建設(shè)用地作為絕大多數(shù)集體所有權(quán)主體幾乎是唯一擁有使用收益權(quán)的土地，從一開始就有別于集體農(nóng)地經(jīng)營和國有土地經(jīng)營，其在狹小的政策空間內(nèi)，支撐起鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)這一片藍(lán)天，也對農(nóng)村集體的存在與發(fā)展起到了一定的維系作用。如今，一方面，大量耕地被征收，變?yōu)閲型恋?；另一方面，卻有大量集體建設(shè)用地被閑置。這種看似矛盾的現(xiàn)象的根源在于我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)。若以立法形式推動集體建設(shè)用地使用權(quán)市場化、城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化的進(jìn)程，以此提高集體建設(shè)用地的利用效率，發(fā)揮集體建設(shè)用地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，既有利于保障農(nóng)民集體與農(nóng)民個(gè)體的土地權(quán)益實(shí)現(xiàn)，限制政府通過征收獲取巨額土地增值收益的沖動，又有利于通過集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益來發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，為村莊公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也可謂破除現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)的重要之舉。
《決定》改革集體建設(shè)用地使用權(quán)的意圖十分顯明，其中提及的集體經(jīng)營性建設(shè)用地實(shí)際上是對集體建設(shè)用地性質(zhì)的準(zhǔn)確劃分，其對應(yīng)的是集體公益性建設(shè)用地。這一區(qū)分的意義在于，因市場化程度或市場化運(yùn)作不同，兩者在權(quán)利取得和權(quán)利流轉(zhuǎn)的規(guī)則上存在著差異。對于本農(nóng)民集體或其成員用于公共設(shè)施、公益事業(yè)的集體建設(shè)用地，按劃撥方式取得，并無償、無限期使用。集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)因其無償分配性、公益性而不得在市場上流通，其流轉(zhuǎn)受到法律的嚴(yán)格限制。存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地系在興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)過程中形成的可用于非農(nóng)經(jīng)營的建設(shè)用地。存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地的主體部分就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地，已經(jīng)依法登記并頒證的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)，當(dāng)然可以入市；尚未辦理登記、頒證等確權(quán)手續(xù)，但符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的存量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地，應(yīng)通過補(bǔ)辦出讓手續(xù)及補(bǔ)繳出讓金的方式實(shí)現(xiàn)合法化，在此之后，方可入市；對于新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地，其設(shè)立應(yīng)受制于土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃的制約；在通過規(guī)劃確立集體建設(shè)用地及其具體范圍的過程中，應(yīng)從下至上公開征求意見，優(yōu)先考慮農(nóng)業(yè)用地需要，利用四荒地和宅基地整理增加集體建設(shè)用地。在土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃的制定程序上，應(yīng)充分聽取農(nóng)民集體和集體成員的意見，并將有關(guān)規(guī)劃信息及時(shí)公開。
綜合而言，集體建設(shè)用地制度的改革方向，是在國家嚴(yán)格控制下的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)直接入市，這也將成為壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、增加其成員收益的助推器，對于縮小城鄉(xiāng)差距具有重要的歷史意義與現(xiàn)實(shí)價(jià)值。
關(guān)于集體土地征收過程中土地增值收益的分配，《決定》提出的“兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”之內(nèi)涵，其實(shí)質(zhì)是“抑公揚(yáng)私”、“協(xié)調(diào)發(fā)展”理念在征收補(bǔ)償制度中的體現(xiàn)。在集體土地被征收過程中，就主體及其權(quán)利而言，不僅要協(xié)調(diào)集體成員、農(nóng)民集體與各級政府之間的縱向關(guān)系，且須兼顧集體成員之間的橫向聯(lián)絡(luò)；不僅要平衡集體成員、農(nóng)民集體與各級政府之間的外部利益，還須考慮集體成員與農(nóng)民集體之間的內(nèi)部收益。就其目的觀之，通過利益分配協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建，不僅要保障農(nóng)民集體成員的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，保障農(nóng)民集體主體功能的有效實(shí)現(xiàn)，還要促進(jìn)各級政府財(cái)政體制改革和財(cái)政收入的增長，促進(jìn)土地資源的集約化開發(fā)、可持續(xù)化利用等。協(xié)調(diào)發(fā)展原則的核心是調(diào)適私人利益與公共利益，這不僅是還權(quán)于民、賦權(quán)于民、讓利于民的原則要求，也是發(fā)展權(quán)的具體體現(xiàn)，即作為人權(quán)的發(fā)展權(quán)孕育著社會成員共享改革發(fā)展成果的利益分配機(jī)制。
至于如何實(shí)現(xiàn)“提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”，則需要借助法規(guī)范的強(qiáng)制效力，劃定最低的分配比例，杜絕政府行為的恣意與隨性。當(dāng)然，更為有效的保障農(nóng)民收益分配權(quán)的方式還在于賦予集體成員實(shí)質(zhì)參與權(quán)，即在集體土地征收的整個(gè)過程中，從公共利益的確定、補(bǔ)償安置方案的設(shè)計(jì)、土地補(bǔ)償款的分配到爭議解決程序和司法救濟(jì)機(jī)制等各環(huán)節(jié)，都應(yīng)全面暢通被征地農(nóng)民集體和集體成員的共同介入渠道，保障其可提前介入、實(shí)質(zhì)介入，強(qiáng)化農(nóng)民集體的征收話語權(quán)，特別賦予集體成員征收話語權(quán)。
2.給予農(nóng)民更多更實(shí)際的財(cái)產(chǎn)權(quán)益：確權(quán)賦能
確權(quán)先行?！百x予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”是《決定》“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制”內(nèi)容的重要組成部分，其蘊(yùn)含了對法律規(guī)定已賦予農(nóng)民集體和集體成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，按照該權(quán)利的基本性質(zhì)及城鄉(xiāng)一體化需要，完成相應(yīng)配套制度建設(shè)的要求。集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等農(nóng)村土地權(quán)利均屬重要的不動產(chǎn)權(quán)利，而對權(quán)利進(jìn)行登記確權(quán)是不動產(chǎn)物權(quán)的重要公示方式。現(xiàn)實(shí)中推進(jìn)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證等舉措，就是為保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利奠定制度基礎(chǔ)。加快農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，涉及廣大農(nóng)民的切身利益，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展影響巨大而深遠(yuǎn)。從短期看，通過土地確權(quán)登記發(fā)證，依法確認(rèn)農(nóng)民土地權(quán)利，強(qiáng)化全社會特別是農(nóng)民的土地物權(quán)意識，有助于有效解決農(nóng)村集體土地權(quán)屬糾紛，在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。長遠(yuǎn)觀之，依法確認(rèn)的集體土地物權(quán)，有助于形成產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理且可對抗公權(quán)力不當(dāng)干涉的產(chǎn)權(quán)制度，成為建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場的前提。但這項(xiàng)工作至今仍步履維艱，尚未全面完成。
賦能強(qiáng)權(quán)。補(bǔ)正處分權(quán)能是“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的題中之義。土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地上房屋所有權(quán)作為法律已明確賦予農(nóng)民之權(quán)，其處分權(quán)能一直受到限制，主要體現(xiàn)在承包經(jīng)營權(quán)抵押和房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押之上?！稕Q定》旨在完善承包經(jīng)營權(quán)和房屋所有權(quán)的處分權(quán)能，對體現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)屬性、實(shí)現(xiàn)其融資功能意義重大。但因其突破了現(xiàn)行法律規(guī)定，需要修法解決則不言而喻。
《決定》強(qiáng)調(diào)“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”，即要放開對承包經(jīng)營權(quán)處分權(quán)能的限制，進(jìn)一步恢復(fù)其財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性?！稕Q定》提出允許承包經(jīng)營權(quán)抵押，正是強(qiáng)化承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)性的必然要求。承包經(jīng)營權(quán)抵押屬于權(quán)利主體處分權(quán)的范疇，法律并無禁止的理由。允許承包經(jīng)營權(quán)抵押，也是立法回應(yīng)社會生活訴求，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的必然要求。隨著農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機(jī)會的逐漸增多，承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的比重也呈逐漸上升趨勢。允許承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，拓展農(nóng)民融資的渠道，解決農(nóng)用資金投入不足的難題，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營提供了可具操作性的制度條件?？梢姡磥砹⒎ㄩ_禁承包經(jīng)營權(quán)抵押，不僅符合農(nóng)民愿望，也具備相應(yīng)的社會基礎(chǔ)?，F(xiàn)實(shí)中，不少地方已根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，進(jìn)行了多種形式的承包經(jīng)營權(quán)抵押的實(shí)踐探索。這些地方性探索無疑為立法層面規(guī)范承包經(jīng)營權(quán)抵押提供了可貴經(jīng)驗(yàn)。
《決定》提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”，系對農(nóng)民宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的改革，也是《決定》中較受社會關(guān)注的議題。《決定》采取了“房地分離”的改革方式，體現(xiàn)了一種折中主義態(tài)度。具體而言，即將宅基地使用權(quán)和地上房屋作為各自獨(dú)立的兩類財(cái)產(chǎn)，宅基地使用權(quán)作為專屬于集體成員的財(cái)產(chǎn)，系對成員提供的基本生活資料，處于保障目的之需，仍不得處分；但地上房屋屬于農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，該房屋所有權(quán)的四項(xiàng)權(quán)能應(yīng)當(dāng)予以完備，故而允許抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓。
《決定》首次提出“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利”，意義重大。在制度構(gòu)建上，成員權(quán)問題業(yè)已成為農(nóng)村法律制度中新的核心問題。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制及單一公有制結(jié)構(gòu)的陰影祛除后，如何在后農(nóng)業(yè)集體化時(shí)代及農(nóng)地集體所有的背景下，在農(nóng)村土地集體所有的主體與財(cái)產(chǎn)權(quán)制度空間內(nèi)建立具有私法屬性并行使經(jīng)濟(jì)職能的集體經(jīng)濟(jì)組織，并在集體經(jīng)濟(jì)組織的主體框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)成員權(quán)利的私法化，發(fā)掘并恢復(fù)當(dāng)下社會政治經(jīng)濟(jì)條件所要求的具有民法品性的成員權(quán)法律制度，當(dāng)是農(nóng)地法律制度構(gòu)建所要解決的主要問題。成員權(quán)問題首先涉及到農(nóng)民個(gè)體與農(nóng)民集體的關(guān)系，這就需要以明確集體經(jīng)濟(jì)組織的概念、性質(zhì)，集體經(jīng)濟(jì)組織土地權(quán)利的性質(zhì)為前提。在個(gè)體權(quán)利上，重要的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)都需要在成員權(quán)的理論框架內(nèi)予以思考與規(guī)范，成員權(quán)內(nèi)容的類型化涵括了農(nóng)民生產(chǎn)、生活中的各項(xiàng)重要權(quán)利；成員權(quán)的行使則是集體經(jīng)濟(jì)組織意志形成的重要方式和推動力；成員權(quán)中的監(jiān)督權(quán)和權(quán)利救濟(jì)制度則是保護(hù)農(nóng)民權(quán)利的制度武器。因此，成員權(quán)制度涵蓋了農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)體權(quán)利的方方面面，是農(nóng)村法律制度中較為基礎(chǔ)性的法律制度。實(shí)踐中，農(nóng)民權(quán)利易受侵害、集體意志無法形成，既與當(dāng)下的社會政治經(jīng)濟(jì)條件、司法環(huán)境相關(guān)，也與農(nóng)民作為集體成員的主體地位不能彰顯、成員權(quán)制度沒有完善相聯(lián)。事實(shí)上，成員權(quán)是農(nóng)民集體所有制中農(nóng)民所應(yīng)享有的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性權(quán)利，是一種身份性、資格性權(quán)利，是農(nóng)民在集體內(nèi)獲得生存和發(fā)展的前提，亦是農(nóng)民獲得土地保障的依據(jù)，其重要性不言而喻?，F(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)民成員權(quán)的行使及其實(shí)現(xiàn)與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系糾纏不清，實(shí)現(xiàn)路徑也不暢通。同時(shí)，立法不完善，規(guī)范成員權(quán)制度的法律缺失，也使農(nóng)民權(quán)益在受侵害后的救濟(jì)渠道不暢，維權(quán)之路艱辛困難。盡管物權(quán)法對代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)的組織形態(tài)進(jìn)行了規(guī)范，但并未對成員權(quán)給予足夠的重視。除規(guī)定了重大事項(xiàng)表決權(quán)、撤銷權(quán)和監(jiān)督權(quán)外，僅僅通過宣告方式表述集體所有的財(cái)產(chǎn)（包括土地）為“成員集體所有”，并規(guī)定集體事務(wù)集體管理和集體利益集體分享。而監(jiān)督權(quán)還是通過規(guī)定農(nóng)民集體有公布集體財(cái)產(chǎn)狀況的義務(wù)這種方式間接進(jìn)行規(guī)定。同時(shí)，其他有關(guān)成員權(quán)的規(guī)定都散見于立法宗旨各異的法律法規(guī)或部門規(guī)章中，且不少規(guī)定需要通過文義解釋或反面解釋才能間接得出成員權(quán)的內(nèi)容。這一立法模式并不能真正實(shí)現(xiàn)成員直接享有對土地的權(quán)益，使得集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)功能被村委會（政治自治性組織）所取代，農(nóng)民對集體經(jīng)濟(jì)組織的認(rèn)可度比較低。立法現(xiàn)狀既限制了成員權(quán)的適用范圍，又不利于司法實(shí)踐中對成員權(quán)的有效保護(hù)?！稕Q定》明確指出應(yīng)賦予農(nóng)民在集體經(jīng)濟(jì)組織中的各類成員權(quán)，即要加快成員權(quán)制度的構(gòu)建步伐，將成員權(quán)制度與集體經(jīng)濟(jì)組織主體制度相聯(lián)系，使之共同成為協(xié)調(diào)集體與成員個(gè)體利益的制度支撐。
3.制度創(chuàng)新之法理釋義
客觀而論，《決定》作為政策文件，從宏觀看，內(nèi)容充實(shí)，具備鮮明的時(shí)代性、改革性特征，涵蓋農(nóng)村改革的方方面面，但從法律視角審視，其具體制度邏輯并未清晰顯現(xiàn)，需要認(rèn)真梳理，運(yùn)用法理念、法制度和法技術(shù)，以求制度走向之正確和制度設(shè)計(jì)之科學(xué)。
（1）所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離之法理剖析
土地承包經(jīng)營權(quán)“流轉(zhuǎn)”并非規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆尚g(shù)語，當(dāng)下學(xué)術(shù)研究及政策制定語境中的土地承包經(jīng)營權(quán)“流轉(zhuǎn)”，是指轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換及入股等多種方式，其含義與物權(quán)法理論中用益物權(quán)的處分相近，是指對標(biāo)的所作的法律上的處分行為?！稕Q定》所稱的流轉(zhuǎn)、擔(dān)保、入股等權(quán)能，實(shí)際上即是承包經(jīng)營權(quán)之處分權(quán)能的具體形態(tài)。流轉(zhuǎn)就是將土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡于他人，既可以通過土地租賃的方式暫時(shí)讓與他人，也可以將該用益物權(quán)完全讓渡于他人。農(nóng)村土地承包法等法律法規(guī)中出現(xiàn)的轉(zhuǎn)包與出租兩種方式，事實(shí)上存在競合關(guān)系，其實(shí)質(zhì)都是債權(quán)性的土地租賃，無論在理論上還是在實(shí)踐中都沒有多大的區(qū)分意義。
土地承包經(jīng)營權(quán)的擔(dān)保，即是指用土地承包經(jīng)營權(quán)作為實(shí)現(xiàn)債權(quán)的擔(dān)保財(cái)產(chǎn)，當(dāng)債權(quán)無法實(shí)現(xiàn)時(shí)擔(dān)保權(quán)人可以依法處分該權(quán)利并優(yōu)先受償。對于不動產(chǎn)而言，抵押是最典型亦是法定的擔(dān)保方式，“擔(dān)?！笔恰暗盅骸钡纳衔桓拍睿暗盅骸笔恰皳?dān)?！钡木唧w方式，《決定》將“抵押”與“擔(dān)?！辈⒘校欠褚馕吨鴮Τ邪?jīng)營權(quán)還存在著其他擔(dān)保方式？從實(shí)踐來看，尚未出現(xiàn)其他形式的擔(dān)保方式。至于當(dāng)事人之間訂立的以土地承包經(jīng)營權(quán)為擔(dān)保標(biāo)的的債權(quán)合同，在不符合抵押權(quán)法定的設(shè)立要件時(shí)，如果具備債權(quán)效力，仍在當(dāng)事人之間產(chǎn)生約束力。換言之，對于可能存在的承包經(jīng)營權(quán)的非典型擔(dān)保，法律也應(yīng)認(rèn)可其效力。
對于《決定》允許承包經(jīng)營權(quán)抵押的重大主張，有學(xué)者解讀為對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”的分權(quán)設(shè)置，明確經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及行使的法律地位，建立所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)并行分置”的新型農(nóng)地制度?！爸醒刖桶呀?jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中單獨(dú)分離出來，允許抵押擔(dān)保，但承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押?！睂τ谶@種權(quán)威解讀，我們認(rèn)為并無法理依據(jù)。同一土地上過多的權(quán)利設(shè)置會造成體系的混亂和權(quán)利內(nèi)容間的齟齬，土地所有權(quán)人通過限制自身的權(quán)能在自有物上為他人設(shè)定用益物權(quán)，使用益物權(quán)人能夠享有占有、使用、收益、處分四項(xiàng)權(quán)能。同一物上“所有權(quán)—用益物權(quán)”的結(jié)構(gòu)安排，實(shí)際上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了物的歸屬和利用的分離。用益物權(quán)人再將土地轉(zhuǎn)由他人使用、經(jīng)營時(shí)，既可轉(zhuǎn)讓該用益物權(quán)，又可通過設(shè)定租賃權(quán)這一債權(quán)性質(zhì)的利用權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地之上的三層級結(jié)構(gòu)。根據(jù)一物一權(quán)原則，同一物上不能并存兩個(gè)以上內(nèi)容相近的用益物權(quán)，在用益物權(quán)之上再設(shè)相近用益物權(quán)的安排，是人為地將法律關(guān)系復(fù)雜化，在存在物權(quán)和債權(quán)區(qū)分的情況下，這種安排是立法技術(shù)的倒退。當(dāng)經(jīng)營權(quán)人占有、使用土地時(shí)，承包人當(dāng)然被排斥于上述權(quán)能之外，承包人的用益物權(quán)有名無實(shí)。而設(shè)定債權(quán)的方式，一方面可根據(jù)權(quán)利人自身需要設(shè)定債權(quán)存續(xù)期限的長短，另一方面也可在合同中約定特別條款，在特定事由出現(xiàn)后可將土地重新復(fù)歸用益物權(quán)人占有。故而所謂的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，不過是承包地的租賃經(jīng)營方式。更為關(guān)鍵之處在于，債權(quán)性的租賃經(jīng)營權(quán)并不具備成為抵押權(quán)客體之條件。債權(quán)期限具有任意性，內(nèi)容具有相對性，不但其權(quán)利價(jià)值難以量化，其設(shè)定方法也難以公示，所有這些都不符合抵押權(quán)成立的要件。但在符合特定條件的情況下，當(dāng)事人之間設(shè)立的債權(quán)質(zhì)押仍可發(fā)揮擔(dān)保作用。并且，在土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓的情況下，刻意分離出所謂的“經(jīng)營權(quán)”，實(shí)無必要。承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，意味著該權(quán)利可由他人享有，原權(quán)利人可以退出與所有權(quán)人之間的承包關(guān)系，既然如此，在承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的情況下，也僅是承包經(jīng)營權(quán)的一種流轉(zhuǎn)方式，土地的所有權(quán)及其權(quán)利主體仍未改變，這與承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律效果一致。
部分專家學(xué)者對《決定》作“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”分離的解讀，其深意恐怕并不僅在于承包經(jīng)營權(quán)的抵押上。集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營主要是在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上形成的。將流轉(zhuǎn)的對象解讀為所謂的“經(jīng)營權(quán)”，使農(nóng)民保留“承包權(quán)”以便可以再次主張權(quán)利，“即便到期還不了貸款，農(nóng)民失去的也不過是幾年的經(jīng)營收益，并不會威脅到他的承包權(quán)”，如此考慮的重心仍是擔(dān)憂農(nóng)民失去承包經(jīng)營權(quán)后的生存保障問題。對此，我們認(rèn)為這類解讀中所謂的“保留承包權(quán)”，其實(shí)質(zhì)是一種承包集體土地的資格，其是成員權(quán)的應(yīng)有內(nèi)涵之一，即權(quán)利人仍可依據(jù)集體成員之身份重新主張承包集體農(nóng)用地。承包經(jīng)營均有承包期限，無論承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓抑或抵押后被債權(quán)人處分，原承包權(quán)人均無法在承包期內(nèi)再行向農(nóng)民集體主張承包權(quán)利，故在此期間，其生存只能依靠轉(zhuǎn)讓收益或其他收入來源。解讀者所考慮的實(shí)質(zhì)是承包經(jīng)營期限屆滿后，承包經(jīng)營權(quán)的歸屬和承包地的重新分配問題。這一問題實(shí)際在農(nóng)村土地承包法和物權(quán)法中均未有體現(xiàn)。對此，我們認(rèn)為，應(yīng)該通過成員權(quán)制度予以解決。集體成員自身經(jīng)營承包地，在承包經(jīng)營權(quán)期限屆滿后，無特殊情況，可自動延續(xù)。不具有集體成員身份的一般經(jīng)營者，其經(jīng)營存續(xù)期僅以法定的承包期為限，期限屆滿后不得當(dāng)然享有新的承包權(quán)利。其他沒有分配承包地的成員得以集體成員之身份重新請求分配承包地。因此，對承包經(jīng)營權(quán)的處分無需限制對象?！稕Q定》亦明確指出，“在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下”，賦予農(nóng)民對承包地的處分權(quán)能。只要不改變農(nóng)地的自有用途，實(shí)在有必要對《決定》內(nèi)容作出符合物權(quán)法規(guī)范的解釋。
有人擔(dān)心，對于實(shí)際經(jīng)營者而言，因承包期的限制，可能對其的土地投入產(chǎn)生一定的影響。對此，承包經(jīng)營權(quán)的入股可以較好地解決非成員經(jīng)營的問題。承包經(jīng)營權(quán)入股，也是該權(quán)利的處分方式之一，與獲得金錢形式的對價(jià)不同，入股所獲得的是農(nóng)民對股份制經(jīng)濟(jì)組織所享有的股權(quán)。承包經(jīng)營權(quán)入股所形成的股份制經(jīng)營組織，有兩種模式：一種是集體經(jīng)濟(jì)組織自身改造成股份合作制企業(yè)，成員以承包經(jīng)營權(quán)入股不過是其成員權(quán)益的份額化，這種模式的法律規(guī)制可交由股份合作制企業(yè)的主體立法完成。另一種模式是成員以其承包經(jīng)營權(quán)入股非集體經(jīng)濟(jì)組織。從《決定》的內(nèi)容來看，并沒有對承包經(jīng)營權(quán)入股作過多限制，故后一種模式亦應(yīng)認(rèn)可。承包經(jīng)營權(quán)入股后，其經(jīng)營收益轉(zhuǎn)化為股金分紅，并與企業(yè)經(jīng)營效益直接掛鉤，在這種情況下，只要在入股時(shí)明確退股的條件，就可較好地平衡各方利益。即使承包期屆滿，只要約定或法定的退股條件未出現(xiàn)，入股成員的承包期即可視為自動延續(xù)，以此避免股份經(jīng)營的短期性和不穩(wěn)定性。
（2）“房地分離”方案可行性之法制度審視
雖然《決定》使用了“慎重穩(wěn)妥”的字樣，但《決定》采取的宅基地使用權(quán)和地上房屋分離的改革思路，其法理正當(dāng)性仍難免受到質(zhì)疑。首先，我國城市房地產(chǎn)制度一直采用房地一體原則，普通民眾已經(jīng)形成了房地一體的法觀念。國務(wù)院1990年《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第23條規(guī)定，“土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓。”第24條規(guī)定，“地上建筑物、其他附著物的所有人或者共有人，享有該建筑物、附著物使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)。土地使用者轉(zhuǎn)讓地上建筑物、其他附著物所有權(quán)時(shí)，其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓，但地上建筑物、其他附著物作為動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的除外?！贝撕蠖嗄?，我國房地產(chǎn)交易市場一直遵循房地一體原則。其次，房屋和土地具有天然的不可分割性，住宅用地的使用目的即建筑房屋，無土地則無以建成房屋，房屋和土地是“房依地建，地為房在”。房屋所有權(quán)人使用房屋的同時(shí)，也在占有、使用該房屋所在的土地。故房屋所有權(quán)人必然應(yīng)享有土地使用權(quán)，否則房屋所有權(quán)就失去了存在的基礎(chǔ)。若允許房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)分離，會導(dǎo)致土地上權(quán)利狀態(tài)的多層次化、復(fù)雜化。最后，從法律的角度，保持房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)的權(quán)利主體一致，能有效地避免各種權(quán)屬糾紛，系最有效率的立法選擇。如果允許房、地權(quán)利分離處分，當(dāng)房地權(quán)利糾紛不可避免而導(dǎo)致房屋無權(quán)占用土地、面臨被訴請拆屋還地時(shí)，將會耗費(fèi)巨額社會成本，不利于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
縱觀世界發(fā)達(dá)國家或地區(qū)，“房地分離”并非沒有立法例。在房屋所有權(quán)和土地所有權(quán)分離時(shí)，可以通過法定地上權(quán)的方式規(guī)制，而在房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)分離時(shí)，一般以法定租賃權(quán)作為調(diào)整手段。如日本借地借家法第2條第1款就規(guī)定：“借地權(quán)，是指以所有建筑物為目的的地上權(quán)和土地租賃權(quán)。”在日本民法體系中，房屋所有權(quán)人占用土地的正當(dāng)權(quán)源，包括土地所有權(quán)、地上權(quán)以及土地租賃權(quán)。我國臺灣地區(qū)也有類似規(guī)定，并且租用基地建筑房屋應(yīng)由出租人和承租人在契約訂立后兩個(gè)月內(nèi)，到直轄市或縣地政機(jī)關(guān)申請地上權(quán)登記；如果沒有作地上權(quán)登記，則不成立地上權(quán)關(guān)系，但仍推用租賃的相關(guān)制度。因此，當(dāng)房屋為他人所有時(shí)，可以與土地使用權(quán)人形成土地租賃關(guān)系。房屋和土地本身即具備不同的價(jià)值評估體系，在土地使用權(quán)被限制處分時(shí)，單就房屋的價(jià)值進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、抵押，亦無不可。由此，房屋所有權(quán)人與宅基地使用權(quán)人形成租賃關(guān)系，分享房屋和土地利益。
上述分離方式雖在民法上存在相應(yīng)的制度，但在制度價(jià)值層面仍有疑問。如果保留宅基地使用權(quán)人的法律地位，系因宅基地本身的保障功能及不可處分性，但在地上房屋所有權(quán)移轉(zhuǎn)的情況下，宅基地使用權(quán)人已無法占有、使用房屋，亦無法要求返還房屋，其保障功能如何實(shí)現(xiàn)？如果土地租賃存在期限，則期限屆滿宅基地使用權(quán)人可收回房屋，那么該種處理規(guī)則與房屋租賃并無實(shí)質(zhì)差異，僅在于普通租賃一般受制于租賃期限，而獲得房屋所有權(quán)的土地租賃則相對較長。這樣，如果土地租賃期限較短，則其房屋價(jià)值必然受到影響，名為所有權(quán)實(shí)為租賃權(quán)；如果期限較長，則名為保障宅基地使用權(quán)人的居住權(quán)利，實(shí)質(zhì)可能成為其子女的居住權(quán)，原權(quán)利人無法享有。究其原因，日本、我國臺灣地區(qū)等土地租賃的立法例并無需解決土地使用權(quán)人居住保障的問題，而我國限制宅基地使用權(quán)的處分，即因有學(xué)者所稱的“基本保障不得交易”之觀念。但房地分離的處分原則實(shí)際上并不能保障土地使用權(quán)人的居住利益，如此，限制宅基地使用權(quán)處分的意義又何以體現(xiàn)？
我們認(rèn)為，在允許處分農(nóng)村房屋所有權(quán)的前提下，允許宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是其用益物權(quán)制度完善的內(nèi)在要求，對我國“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”政策的貫徹有著積極的意義，且現(xiàn)實(shí)中也有著客觀需求。但在宅基地使用權(quán)福利性質(zhì)仍在、現(xiàn)階段城鄉(xiāng)土地市場分割有其一定合理性的情況下，對宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓問題不可操之過急，而應(yīng)當(dāng)有條件地逐步放開。但立法抑或司法之放開應(yīng)遵循的最合理的原則是“房地一體”，為單獨(dú)放開農(nóng)村房屋市場而另行構(gòu)建新的土地租賃制度并不符合我國實(shí)際，在操作層面上亦難以實(shí)施，是求其次而不得已之舉。
（3）《決定》明確賦予農(nóng)民在集體經(jīng)濟(jì)組織中的成員權(quán)與其在集體股份合作社組織中股權(quán)關(guān)系理順的法技術(shù)考量
《決定》提出的股權(quán)，在由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改造成的股份合作社中，即為成員權(quán)的典型形態(tài)。但股權(quán)的享有與否和農(nóng)民讓渡股份密切相關(guān)，而農(nóng)民在集體中的成員權(quán)具有一定的身份性，轉(zhuǎn)讓股權(quán)并不意味著成員身份喪失，成員權(quán)應(yīng)是農(nóng)民更為基礎(chǔ)的權(quán)利，二者關(guān)系亦應(yīng)通過股份合作社的制度規(guī)范予以明確。同時(shí)，成員權(quán)與農(nóng)民享有的具體用益物權(quán)亦不相同，用益物權(quán)應(yīng)回歸于財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)范；對成員的生存保障職能則交由成員權(quán)制度完成。正因如此，科學(xué)、合理的成員權(quán)制度構(gòu)建亟待及時(shí)跟進(jìn)。
二、我國農(nóng)村土地法律制度變革的觀念與邏輯
縱覽史乘，任何社會制度的改革都立足于普遍化的社會實(shí)踐和法律制度規(guī)范。而社會制度變革的觀念和邏輯也都來自社會實(shí)踐，既有歷史實(shí)踐也有當(dāng)下的實(shí)踐，并受制于法律制度規(guī)范。農(nóng)村土地法律制度變革的觀念和邏輯也是如此，深嵌于我國農(nóng)村土地制度的社會歷史實(shí)踐。我國現(xiàn)行農(nóng)地制度的形成呈現(xiàn)出獨(dú)特的運(yùn)行軌跡。
肇始于1949年至1953年間全國范圍內(nèi)的土地改革運(yùn)動，改變了新中國成立前農(nóng)地占有狀況嚴(yán)重不均、農(nóng)村生產(chǎn)力受阻礙的被動局面，在提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性的同時(shí)亦實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”的革命目標(biāo)。此后，建立在農(nóng)民個(gè)體土地所有權(quán)之上的集體化運(yùn)動，則走過以下歷程：經(jīng)由簡單共同勞動性質(zhì)的臨時(shí)互助組，到在共同勞動基礎(chǔ)上實(shí)行某些分工分業(yè)而有少量公共財(cái)產(chǎn)的常年互助組，再到實(shí)行土地入股、統(tǒng)一經(jīng)營而有較多公共財(cái)產(chǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，最后實(shí)行完全的社會主義集體農(nóng)民公有制的高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。在這一過程中，雖由公權(quán)力主導(dǎo)并形成的農(nóng)地集體所有制飽受后世學(xué)者詬病，但從社會實(shí)效來看，由此在全國范圍內(nèi)形成農(nóng)村土地集體經(jīng)濟(jì)組織所有，集體成員共同參與生產(chǎn)和勞動的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式和土地權(quán)利結(jié)構(gòu)，仍具有積極的社會價(jià)值和深遠(yuǎn)的制度影響。自1978年始的政治、經(jīng)濟(jì)體制改革，以農(nóng)村土地經(jīng)營模式的創(chuàng)新為發(fā)端，可視為農(nóng)地制度的第二輪改革，其改革基礎(chǔ)即集體土地所有權(quán)和集體統(tǒng)一經(jīng)營體制。這輪改革以社會實(shí)踐為基礎(chǔ)，在中共中央“因地制宜，分類指導(dǎo)”、“宜統(tǒng)則統(tǒng)，宜分則分”、“統(tǒng)分結(jié)合”等政策的指導(dǎo)下，通過法律的途徑，以民法通則、土地管理法、農(nóng)村土地承包法和物權(quán)法等加以確認(rèn)、保障和鞏固。經(jīng)三十余年發(fā)展和完善，以集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)，以集體成員之承包經(jīng)營權(quán)為核心，以宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、自留地（山）使用權(quán)和地役權(quán)等為基本類型的農(nóng)地權(quán)利配置體系基本形成，并在建設(shè)法治國家的時(shí)代背景下被納入法治化軌道，凸顯出權(quán)利本位的色彩。而土地為稀缺資源且我國人地矛盾高度緊張的客觀現(xiàn)實(shí)約束，使得嚴(yán)格保護(hù)耕地長期以來一直為我國的基本國策，土地規(guī)劃和用途管制是落實(shí)該國策的基本的制度方式。上述我國農(nóng)村土地制度的歷史變遷和當(dāng)下現(xiàn)實(shí)，是我們科學(xué)認(rèn)識和有效實(shí)施新一輪農(nóng)村土地制度變革繞不開的既定條件與前提，值得認(rèn)真研究。
（一）變革之理念
作為政策文件，《決定》對農(nóng)村土地制度變革之路作了較為全面的規(guī)劃，具有鮮明的時(shí)代性、改革性特征，需要法律審視、轉(zhuǎn)化和落實(shí)。
1.堅(jiān)持法治原則的制度底線思維
就基本原則而言，法律是改革不能突破的底線，任何社會制度的變革都必須以法律為準(zhǔn)繩，堅(jiān)持法律先行，而不能隨意突破法律規(guī)定。
就我國農(nóng)村土地法律制度的改革而言，有以下法律制度必須加以堅(jiān)持，并在堅(jiān)持中加以完善：一是農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)性地位不可動搖。無論改革步伐急緩如何，農(nóng)村集體所有制及其實(shí)現(xiàn)的法權(quán)制度，即集體所有權(quán)仍被堅(jiān)持和強(qiáng)調(diào)，并視為一切農(nóng)村制度改革的前提。二是不斷完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，因時(shí)因地推進(jìn)農(nóng)地利用方式由單一制向多元化轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展之需。這也是執(zhí)政者不遺余力的農(nóng)地改革事業(yè)之重心。在各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的建立過程中，集體成員之承包經(jīng)營權(quán)是制度構(gòu)建的內(nèi)核——不同程度的規(guī)模化經(jīng)營亦建立在承包經(jīng)營權(quán)不同形式的流轉(zhuǎn)之上。三是嚴(yán)格落實(shí)保護(hù)耕地這一基本國策。農(nóng)村土地法律制度無論如何變革，都離不開對我國土地政策的充分考慮，在嚴(yán)格落實(shí)保護(hù)耕地等基本國策的前提上，在立法技術(shù)上尋求宅基地、集體建設(shè)用地等法律制度的建構(gòu)和完善。在我國，人地矛盾一直非常突出。防止非農(nóng)用地?cái)D占耕地是相關(guān)制度設(shè)計(jì)所首要考慮的問題。就宅基地使用權(quán)而言，其法律制度的確立過程是社會公共利益同個(gè)人利益的權(quán)衡過程。通過物權(quán)法，立法者一改土地管理法之規(guī)定，將宅基地使用權(quán)從建設(shè)用地使用權(quán)中抽離單獨(dú)予以規(guī)范，其良苦用心應(yīng)予尊重。相關(guān)制度設(shè)計(jì)應(yīng)“圍繞農(nóng)民土地權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和社會公共政策之間的平衡而展開”。
2.堅(jiān)持農(nóng)民主體地位和保護(hù)農(nóng)民利益的權(quán)利本位思維
實(shí)踐需求、價(jià)值取向和改革目標(biāo)要求制度設(shè)計(jì)應(yīng)堅(jiān)持以農(nóng)民為中心的權(quán)利本位思維，要求以賦予權(quán)利、回歸權(quán)利、行使權(quán)利和救濟(jì)權(quán)利為核心內(nèi)容，以貫徹農(nóng)民集體與農(nóng)民個(gè)體意志利益協(xié)調(diào)雙贏的基本理念和具體法律制度的運(yùn)行為邏輯主線。
就農(nóng)民主體地位而言，“家父主義立法”雖然在特定時(shí)期對農(nóng)村的穩(wěn)定、農(nóng)民生活的基本保障起到了積極作用，但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程，更主要的是隨著農(nóng)民權(quán)利意識的覺醒，已不再符合農(nóng)村、農(nóng)民與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。我們要相信農(nóng)民是理性的經(jīng)濟(jì)主體，會對自身的利益作出準(zhǔn)確的判斷。不僅如此，“長期日常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式下形成的農(nóng)民理性……主要是生存理性。而這種理性以其慣性進(jìn)入工商業(yè)社會后會形成擴(kuò)張勢態(tài)，產(chǎn)生一種農(nóng)民理性與工業(yè)社會優(yōu)勢結(jié)合的‘疊加優(yōu)勢’，釋放出其在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會和現(xiàn)代工商業(yè)社會都未有的巨大能量”，成為“中國奇跡”的創(chuàng)造主體。要理解“中國奇跡”，必須理解中國農(nóng)民，因此，在農(nóng)地法律制度變革中必須堅(jiān)持以人為本，尊重農(nóng)民意愿，傾聽來自農(nóng)民集體和農(nóng)民的聲音，不能以“救世主”的姿態(tài)代替農(nóng)民安排土地權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，而應(yīng)當(dāng)注意突出農(nóng)民的主體意識，發(fā)揮農(nóng)民的聰明才智，使農(nóng)民能夠充分參與相關(guān)法律的制定，賦予農(nóng)民更完整、更充分的權(quán)利。
在改造農(nóng)村土地法律制度時(shí)，權(quán)利本位思維集中表現(xiàn)為以維護(hù)農(nóng)民利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，落實(shí)農(nóng)民的民事權(quán)利特別是土地物權(quán)。民事權(quán)利是包括農(nóng)民在內(nèi)的法律主體享有的最基本的權(quán)利，任何個(gè)人、單位或公權(quán)人不得侵害，非依公正法律程序不得加以限制和剝奪，權(quán)利人享有排斥各種侵害包括來自公權(quán)力的侵害的法定權(quán)利，即民事權(quán)利對行政權(quán)力形成制約。行政權(quán)力從來就是以實(shí)現(xiàn)公共利益、保護(hù)公民的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利為己任而存在的，自應(yīng)受到民事權(quán)利的有效約束，以防止其恣意妄為致使民事權(quán)利受到侵害。在農(nóng)村土地法律制度變革的歷史進(jìn)程中，民事權(quán)利與行政權(quán)力應(yīng)該慎重審視，重新定位，以合理確立民事權(quán)利對行政權(quán)力加以有效制約的機(jī)理與制度。
3.堅(jiān)持以整體性思考為工具，以構(gòu)建權(quán)利制度為目標(biāo)的體系化思維
農(nóng)村土地法律問題的綜合性、復(fù)雜性，要求從主體、財(cái)產(chǎn)權(quán)到經(jīng)營運(yùn)作方式直至配套制度支撐銜接，進(jìn)行整體性思考，系統(tǒng)地加以解決。這要求制度變革的設(shè)計(jì)方案和理論主張應(yīng)努力尋求公益與私益之間的平衡點(diǎn)。就農(nóng)村土地法律制度而言，在研究時(shí)應(yīng)始終保持一種妥當(dāng)、務(wù)實(shí)的態(tài)度，重視歷史傳統(tǒng)和社會現(xiàn)實(shí)形成的既定約束條件，基于學(xué)者的社會使命感和責(zé)任感，嚴(yán)肅、認(rèn)真地尋找在當(dāng)前情況下科學(xué)、務(wù)實(shí)、有效的解決路徑，反對任何激進(jìn)、片面的主張或方案，如簡單的集體土地私有化或國有化、完全放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等。
盡管農(nóng)地問題系涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會和法律制度的綜合性難題，對該問題的解決應(yīng)當(dāng)重視整體性思維，但農(nóng)地制度變遷的實(shí)質(zhì)，就經(jīng)營方式而言是統(tǒng)一經(jīng)營向家庭分散經(jīng)營的轉(zhuǎn)變；從權(quán)利配置的角度來看，即由集體土地所有權(quán)不斷派生出其他土地利用權(quán)利并逐步類型化、規(guī)范化的過程。故而在民事法律邏輯框架內(nèi)對土地權(quán)利的體系化審視不可或缺。
體系化是權(quán)利制度尤其是物權(quán)制度構(gòu)建的重要工具?！敖柚隗w系化，可以科學(xué)地思考或處理問題，并驗(yàn)證在思考或者處理問題中所取得的知識。"農(nóng)地權(quán)利的體系化，即按照物權(quán)法的內(nèi)在邏輯和規(guī)律，對土地上的各種權(quán)利設(shè)計(jì)出符合理性的權(quán)利層級結(jié)構(gòu)，以使不同時(shí)期、不同層級效力、散亂無章的農(nóng)地利用規(guī)則，在該結(jié)構(gòu)安排中確定其各自的法律地位及相應(yīng)的權(quán)利內(nèi)容。對農(nóng)地權(quán)利進(jìn)行體系化設(shè)計(jì)，是為適應(yīng)改革開放后農(nóng)地由統(tǒng)一經(jīng)營向分散經(jīng)營轉(zhuǎn)變的需要，亦是在同一物上各種不同權(quán)利的最優(yōu)化安排。而農(nóng)地他物權(quán)的產(chǎn)生則是進(jìn)行農(nóng)地體系化構(gòu)建的重要前提。在家庭承包經(jīng)營之前，農(nóng)地的所有與利用在集體所有制的形式下高度統(tǒng)一，用益物權(quán)制度沒有存在的必要和可能，農(nóng)地之上雖也存在宅基地使用權(quán)、自留地（山）使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)等，但宅基地使用權(quán)主要滿足集體成員生存之居住功能，與用于發(fā)展之經(jīng)營性農(nóng)地有著顯明的界分；而自留地（山）使用權(quán)則作為集體統(tǒng)一經(jīng)營農(nóng)用地的補(bǔ)充，數(shù)量較少且用途特定；集體建設(shè)用地由集體統(tǒng)一規(guī)劃與使用，亦未分化出具有獨(dú)立物權(quán)屬性的集體建設(shè)用地使用權(quán)，故只需通過所有權(quán)主體的內(nèi)部構(gòu)造，便可實(shí)現(xiàn)對集體土地的利用和處分，無需借助體系化的制度安排。家庭分散經(jīng)營制度確立后，土地所有權(quán)人與使用權(quán)人或?qū)嶋H經(jīng)營者之間的法律關(guān)系需要單獨(dú)的規(guī)則予以調(diào)整，從最初的債權(quán)性規(guī)范上升到物權(quán)性規(guī)范，逐步使同一農(nóng)地之上存在多重物權(quán)。此時(shí)，合理安排各類型權(quán)利的層級結(jié)構(gòu)才具有現(xiàn)實(shí)深意。
（二）邏輯進(jìn)路：農(nóng)村土地權(quán)利體系化
1.農(nóng)地權(quán)利體系構(gòu)建原則
從應(yīng)然層面上看，立足實(shí)踐構(gòu)建集束且豐富的農(nóng)村土地權(quán)利群體系，是制度完善的方向。農(nóng)地權(quán)利體系應(yīng)當(dāng)包括物權(quán)性權(quán)利和債權(quán)性權(quán)利，其體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)平等和保護(hù)弱者等傾斜性救濟(jì)原則，確保農(nóng)民集體及其成員在各領(lǐng)域與其他主體地位的平等。應(yīng)當(dāng)遵循“權(quán)利賦予和回歸、權(quán)利行使和運(yùn)作、權(quán)利救濟(jì)和保障”的邏輯主線，平衡、協(xié)調(diào)農(nóng)民集體、農(nóng)民個(gè)體與國家的復(fù)雜關(guān)系，除對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的內(nèi)涵與外延作出科學(xué)、準(zhǔn)確的界定外，還應(yīng)為農(nóng)民集體與其成員之間經(jīng)濟(jì)利益的分配提供公平、務(wù)實(shí)的正當(dāng)規(guī)則和運(yùn)行方式，真正在壯大集體經(jīng)濟(jì)即實(shí)現(xiàn)集體所有權(quán)利益的同時(shí)，使農(nóng)民個(gè)體實(shí)現(xiàn)持續(xù)增收。應(yīng)當(dāng)為受侵害的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員提供充分的救濟(jì)渠道，使法律制度在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)中充分發(fā)揮規(guī)制和保障作用。此外，同類型的財(cái)產(chǎn)權(quán)在具體實(shí)現(xiàn)過程、步驟和途徑上應(yīng)進(jìn)行有針對性的立法設(shè)計(jì)。
2.以集體土地所有權(quán)為基石的三層級結(jié)構(gòu)
農(nóng)地權(quán)利體系化的制度邏輯源自物權(quán)法基本原理，物權(quán)法是農(nóng)地權(quán)利體系化的重要表達(dá)形式。一方面，土地制度“因國家、民族和歷史傳統(tǒng)的不同而具有特殊性”，故其構(gòu)建不能不正視和尊重立法的社會基礎(chǔ)、照應(yīng)到國情、國史和國民長期形成的固有觀念和思維方式。另則，人類生活的某些方面尤其是經(jīng)濟(jì)生活及其所確立的法律規(guī)則，又有著一般規(guī)律可循，反映了世界各民族思想智慧的共同結(jié)晶。土地是物權(quán)法中最為重要的不動產(chǎn)，其規(guī)制方式具有明顯的共性。
就特性而言，農(nóng)村土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)載體，主要指從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等農(nóng)業(yè)活動的對象物。除此之外，集體土地中還存在一定數(shù)量的非農(nóng)用地，包括用于成員建房的宅基地，用于村莊公益事業(yè)和公共設(shè)施及非農(nóng)經(jīng)營的建設(shè)用地。農(nóng)村土地用途的特殊性表現(xiàn)在，非經(jīng)法定程序，農(nóng)用地不得變更其用途，且在國家劃定的基本農(nóng)田范圍內(nèi)，基于國民生存及糧食安全的考慮，一般不得變更用途。雖有上述特性，但農(nóng)村土地的其他法律屬性均與其他不動產(chǎn)相同，故仍應(yīng)按照物權(quán)法的基本原理進(jìn)行體系化構(gòu)建。
具體而言，在集體土地所有權(quán)上，應(yīng)明晰土地在法律上的靜態(tài)歸屬，即農(nóng)民集體的所有權(quán)主體地位及與之有關(guān)的物權(quán)法律規(guī)范構(gòu)成；為保護(hù)對土地的利用效用在法律上的動態(tài)實(shí)現(xiàn)，設(shè)計(jì)與利用農(nóng)地的使用價(jià)值有關(guān)的用益物權(quán)制度，與利用農(nóng)地的交換價(jià)值有關(guān)的擔(dān)保物權(quán)制度，上述三者共同構(gòu)成農(nóng)地物權(quán)制度的三大支柱。這其中，所有權(quán)是構(gòu)成物權(quán)制度乃至整個(gè)民法制度的支柱之一。而集體土地所有權(quán)亦是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是農(nóng)民集體其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益的主要來源。故集體土地所有權(quán)是構(gòu)建農(nóng)地權(quán)利體系的基石，屬于第一層次的權(quán)利，是其他權(quán)利產(chǎn)生之原權(quán)利，在農(nóng)地權(quán)利體系中處于核心地位，其他農(nóng)地權(quán)利類型均由集體土地所有權(quán)派生。以所有權(quán)為基礎(chǔ)所派生的定限物權(quán)，就集體土地所有權(quán)而言，包括土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)與自留地（山）使用權(quán)等用益物權(quán)，處于第二層次。
但農(nóng)地亦有一定特殊性，這與其承載的功能及其權(quán)利主體相關(guān)，故在權(quán)利構(gòu)造中，應(yīng)有其特殊規(guī)范。這主要體現(xiàn)在土地發(fā)展權(quán)、開發(fā)限制補(bǔ)償權(quán)、征收補(bǔ)償權(quán)和成員權(quán)等各類權(quán)利構(gòu)造上。土地發(fā)展權(quán)是從土地所有權(quán)中分離出來的一種物權(quán)，是所有權(quán)人將自己擁有的土地變更現(xiàn)有用途而獲利的權(quán)利。基于土地利用的社會性、廣泛性，應(yīng)創(chuàng)設(shè)與所有權(quán)具有相同效力和權(quán)能的土地發(fā)展權(quán)，在農(nóng)地改變現(xiàn)有用途和強(qiáng)度等利用方式而獲得更高土地收益時(shí)，集體及其成員可依該權(quán)利分享相應(yīng)的收益。農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，相較于工商業(yè)收益較低，而因?yàn)槠溆猛镜奶囟ㄐ?，使得農(nóng)地的權(quán)利人必須維持這一用途，而不得為謀求更高收益擅自改變用途，對于其喪失的這一發(fā)展權(quán)利，國家應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。這種補(bǔ)償權(quán)利屬于開發(fā)限制補(bǔ)償權(quán)，也是基于土地所有權(quán)所生。此外，所有權(quán)人對集體土地的處分受到嚴(yán)格限制，集體所有權(quán)不得讓渡、變更，其主體只能是農(nóng)民集體，僅在土地征收過程中，才會發(fā)生主體變更的情形，故征收補(bǔ)償權(quán)是體現(xiàn)所有者權(quán)益的主要權(quán)利，是所有權(quán)讓渡的對價(jià)權(quán)利。農(nóng)民集體并非單一的自然人主體，系成員組成的共同體形態(tài)，整體成員共同構(gòu)成了集體組織，集體所有權(quán)本身包含著對成員權(quán)利的照應(yīng)，成員權(quán)體現(xiàn)著農(nóng)民集體對集體成員生存保障職能的實(shí)現(xiàn)。沒有科學(xué)合理的成員權(quán)制度，農(nóng)民集體作為民事主體存在的意義必受質(zhì)疑。因此，由集體土地所有權(quán)衍生的土地發(fā)展權(quán)、開發(fā)限制補(bǔ)償權(quán)、征收補(bǔ)償權(quán)和成員權(quán)等權(quán)利，是第一、二層次各種農(nóng)地權(quán)利實(shí)現(xiàn)的一種保障，其處于農(nóng)地權(quán)利體系的第三層次，是農(nóng)地權(quán)利體系的外圍支柱。
3.農(nóng)地權(quán)利體系中的擔(dān)保物權(quán)和債權(quán)性土地利用權(quán)
作為物權(quán)制度中另一重要制度的擔(dān)保物權(quán)，是物具備財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性之重要表征，對于特定財(cái)產(chǎn)擔(dān)保功能的限制并非單純的理論問題，還涉及其背后的價(jià)值衡量、政策導(dǎo)向等方面內(nèi)容。擔(dān)保物權(quán)雖為確保債務(wù)的清償而在特定物或權(quán)利上設(shè)立的定限物權(quán)，其直接目的在于確保債務(wù)的清償，并非對農(nóng)地的直接占有與使用，對權(quán)利人而言屬救濟(jì)性保障手段，但對債務(wù)人而言，卻可為資本和物資融通的重要手段。農(nóng)地使用權(quán)若具交換價(jià)值，則應(yīng)具備擔(dān)保功能，成為擔(dān)保物權(quán)之標(biāo)的。
農(nóng)地權(quán)利體系以物權(quán)為基礎(chǔ)，但在土地的利用過程中，與物權(quán)規(guī)范相對應(yīng)的通過訂立債權(quán)合同形成債權(quán)性土地使用權(quán)的情形并非鮮見。從財(cái)產(chǎn)法律上看，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與財(cái)產(chǎn)使用權(quán)的分離，可以表現(xiàn)為兩種不同的法律關(guān)系，即物權(quán)關(guān)系與債權(quán)關(guān)系。物權(quán)與債權(quán)的性質(zhì)不同，債權(quán)效力弱于物權(quán)，原則上不能對抗物權(quán)。但債權(quán)的設(shè)定形式更靈活，程序更簡便，內(nèi)容更豐富。對農(nóng)地的債權(quán)性利用，主要指通過土地租賃、借用等方式占有、支配農(nóng)地，并按合同確定其權(quán)利義務(wù)關(guān)系的土地利用方式。債權(quán)性土地使用權(quán)的典型形式即土地租賃權(quán)。實(shí)踐中的土地轉(zhuǎn)包法律關(guān)系，原承包人作為轉(zhuǎn)包人，仍擁有承包經(jīng)營權(quán)，轉(zhuǎn)承包人根據(jù)轉(zhuǎn)包合同取得對土地的利用權(quán)利，其實(shí)質(zhì)即土地租賃關(guān)系。這一性質(zhì)的土地使用權(quán)，與物權(quán)性的承包經(jīng)營權(quán)一樣，同屬于農(nóng)地權(quán)利體系中的第二層級，亦是利用土地的重要方式。世界范圍的研究表明，通過完善的租賃制度同樣可以實(shí)現(xiàn)耕地利用效率的提高。但在法學(xué)理論研究中，對這部分權(quán)利性質(zhì)和意義的認(rèn)識并不充分。
三、新一輪土地法律制度變革的制度框架
雖然《決定》已對農(nóng)村土地制度變革之路作了較為全面的規(guī)劃，但改革成果最終需要通過立法的形式予以表現(xiàn)，而縝密并具嚴(yán)謹(jǐn)操作性的規(guī)則構(gòu)建，較之具有改革力度的政策，還有更為重要和艱難之路。這既需要對《決定》內(nèi)容之客觀而準(zhǔn)確的解讀，又需要立法者儲備充足的法律制度資源對《決定》的改革方案進(jìn)行法規(guī)則構(gòu)建。
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