金沙縣檢察院首“吃螃蟹”開行政公益訴訟先河
檢察機(jī)關(guān)“官告官”破監(jiān)督乏力難題
黨的十八屆三中全會(huì)明確要“加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督”,黨的十八屆四中全會(huì)決定提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”,“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)的行為,應(yīng)該督促其糾正”。
2014年以來,貴州省畢節(jié)市金沙縣人民檢察院深入開展督促起訴追收國(guó)有資產(chǎn)專項(xiàng)工作時(shí)發(fā)現(xiàn),由于法律規(guī)定尚不夠明晰,監(jiān)督行政執(zhí)法手段剛性不足、缺乏制約措施,行政機(jī)關(guān)履職不到位現(xiàn)象仍然存在,檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的能力和水平亟需提升。
“只有在監(jiān)督手段上下功夫,創(chuàng)新監(jiān)督方式,才能使檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督更加有所作為,行政公益訴訟就是促進(jìn)依法行政的一條有效途徑。”金沙縣人民檢察院檢察長(zhǎng)肖莉紅告訴記者。
履職不到位環(huán)保局遭起訴
近日,金沙縣檢察院將縣環(huán)保局起訴到遵義仁懷市人民法院,理由是“環(huán)保局怠于處罰逾期不繳納排污費(fèi)的企業(yè)”。金沙縣檢察院成為我國(guó)探索行政公益訴訟“第一個(gè)吃螃蟹的人”。
“過去都是我們將污染企業(yè)告上法庭,真沒想到這次被檢察院推上被告席?！苯鹕晨h環(huán)保局局長(zhǎng)秦蓁說,收到法院應(yīng)訴通知書讓他感到很意外。
金沙縣位于貴州省西北部,獨(dú)特的礦產(chǎn)資源優(yōu)勢(shì)帶動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展,新建樓盤比比皆是。位于金沙縣古韻廣場(chǎng)的宏圓大廈,20多層的高樓已基本完工。
附近居民對(duì)這座新建的高樓卻很反感:“一年多來經(jīng)常施工到很晚,即使關(guān)上門窗也聽得很清楚,不少家里有小孩的居民已經(jīng)搬走,我們向環(huán)保局反映過,但情況并沒有發(fā)生變化?！?/p>
這件事也讓秦蓁頗感頭疼?！碍h(huán)保局兩次向施工方佳樂公司發(fā)出繳納噪音污染費(fèi)的通知書,但由于樓盤賣不掉,他們一直拖欠繳納噪音排污費(fèi)?！彼f。
2014年9月,金沙縣檢察院審查環(huán)境執(zhí)法相關(guān)材料過程中發(fā)現(xiàn),佳樂公司修建宏圓大廈時(shí),欠繳2013年3月至2014年10月期間的噪音排污費(fèi)121520元,立即要求縣環(huán)保局依法履職。10月13日,在金沙縣環(huán)保局的催促下,佳樂公司繳納了拖欠的噪音排污費(fèi)。
“雖然已經(jīng)繳納排污費(fèi),但佳樂公司拖延支付排污費(fèi)近一年,已對(duì)國(guó)有財(cái)政資金造成損害,其行為依法應(yīng)當(dāng)受到處罰?！毙だ蚣t認(rèn)為,金沙縣環(huán)保局未按規(guī)定對(duì)佳樂公司逾期繳納排污費(fèi)行為進(jìn)行處罰,存在履職不到位。
10月20日,金沙縣檢察院以行政公益訴訟原告身份將金沙縣環(huán)保局訴至有管轄權(quán)的遵義市仁懷市法院,請(qǐng)求判令金沙縣環(huán)保局依法履行處罰職責(zé)。
仁懷市法院經(jīng)審查后立案受理并向金沙縣環(huán)保局依法送達(dá)了相關(guān)法律文書。
“檢察機(jī)關(guān)以往都是發(fā)檢察建議進(jìn)行監(jiān)督,這次直接起訴讓環(huán)保局倍感壓力。執(zhí)法過程中我們過多考慮企業(yè)難處,確實(shí)存在手軟的情況?！鼻剌璞硎?執(zhí)法不僅需要鐵腕,更需要鐵規(guī)。
行政履職不到位缺乏監(jiān)督
檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)不依法履職、履職不到位的行為,通常是發(fā)檢察建議、督促起訴書,構(gòu)成瀆職犯罪的依法追究刑事責(zé)任。
實(shí)際操作中,檢察建議書、督促起訴剛性不足、缺乏制約措施,部分行政機(jī)關(guān)不回復(fù)、不采納等情況突出,瀆職犯罪的入罪門檻又相對(duì)較高,致使檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督效果難以得到體現(xiàn)。
統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,畢節(jié)市檢察機(jī)關(guān)近7年所辦理的督促起訴案件,僅66.13%獲得采納。其中2010年共辦理督促起訴案件510件,獲得采納的僅66件,占比12.94%。
2011年,畢節(jié)市檢察機(jī)發(fā)現(xiàn),某房地產(chǎn)開發(fā)股份有限公司未按土地出讓合同規(guī)定期限繳納土地出讓金1.61億元后,及時(shí)向行政單位發(fā)出督促起訴意見書。經(jīng)過相關(guān)行政單位的多次催繳,該公司于2012年才補(bǔ)繳拖欠的1.61億元土地出讓金,超出合同約定時(shí)間近一年。后行政單位未對(duì)該公司違約所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行追究,檢察機(jī)關(guān)也因缺乏相應(yīng)的后續(xù)監(jiān)督措施以及對(duì)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)有力的督促機(jī)制,沒有對(duì)逾期繳納土地出讓金給國(guó)家造成的損失進(jìn)一步督促追收。
2013年8月,畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)人民檢察院發(fā)現(xiàn),多家房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)超出批準(zhǔn)的容積率修建商品房出售,但是行政執(zhí)法單位未及時(shí)對(duì)開發(fā)商的違法行為進(jìn)行查處并追收土地出讓金,這種情況在七星關(guān)區(qū)已經(jīng)存在多年,久拖不治。后經(jīng)檢察機(jī)關(guān)介入,共追收各房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)補(bǔ)繳土地出讓金2.5億元。
畢節(jié)市人民檢察院民事行政檢察處、生態(tài)環(huán)境保護(hù)檢察處副處長(zhǎng)郭布紅表示:“原來的監(jiān)督方式?jīng)]有從根本上解決行政執(zhí)法單位執(zhí)法不規(guī)范、不到位、行政執(zhí)法惰性問題。只有探索新的辦案方式,增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政行為法律監(jiān)督的剛性、強(qiáng)制力,才能解決上述問題。”
“行政公益訴訟恰恰填補(bǔ)了這一不足,通過檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)有力的法律監(jiān)督,增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)依法行政的主動(dòng)性和時(shí)效性,可以及時(shí)幫助挽回國(guó)有資金流失,切實(shí)維護(hù)社會(huì)公共利益不受非法侵犯,避免造成嚴(yán)重的損害后果?！惫技t說。
先行先試行政公益訴訟
我國(guó)修改后民事訴訟法明確,對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。但現(xiàn)行及新修訂的行政訴訟法中并沒有關(guān)于“行政公益訴訟”的條文。
針對(duì)行政公益訴訟由誰(shuí)啟動(dòng)、如何啟動(dòng)等問題并無法律規(guī)定的現(xiàn)狀,貴州省先行先試,制定《關(guān)于創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)審判機(jī)制推動(dòng)我省生態(tài)文明先行區(qū)建設(shè)的意見》,明確國(guó)家機(jī)關(guān)、環(huán)保公益組織為環(huán)境公共利益,可以依照法律對(duì)涉及生態(tài)環(huán)境的具體行政行為和行政不作為提起環(huán)境行政公益訴訟。
中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德表示,檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的身份應(yīng)當(dāng)是公共利益的代表,同時(shí)應(yīng)界定行政公益訴訟的對(duì)象和范圍,不能包羅萬(wàn)象。
馬懷德認(rèn)為,行政公益訴訟應(yīng)明確啟動(dòng)程序,一個(gè)渠道是社會(huì)團(tuán)體或者自然人可以請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)提起,另一個(gè)渠道是檢察機(jī)關(guān)自己發(fā)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行政行為的,不宜直接提起公訴,應(yīng)當(dāng)先督促糾正,然后發(fā)出檢察建議。在這些措施未起作用的情況下,再提起訴訟。
“檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟,相當(dāng)于刑事公訴,法院必須受理,不能駁回起訴,或者不予受理?！瘪R懷德說。
“探索完善行政公益訴訟將為依法監(jiān)督行政不作為、亂作為提供有效的法律解決途徑?！蔽錆h大學(xué)環(huán)境法研究所教授秦天寶認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān),對(duì)行政機(jī)關(guān)有抗衡能力,由檢察機(jī)關(guān)作為公共利益代表人,充當(dāng)行政公益訴訟原告,不僅合適也切實(shí)可行。
金沙縣人民檢察院提起行政公益訴訟的嘗試,也贏得網(wǎng)友點(diǎn)贊。
網(wǎng)友“哈偶ienghjijh”評(píng)論道：此舉是對(duì)四中全會(huì)依法治國(guó)戰(zhàn)略的生動(dòng)實(shí)踐,希望通過此案,能進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為,造福群眾。
網(wǎng)友“123hnei”則說：行政公益訴訟具有開創(chuàng)性,能為人民群眾解決問題,應(yīng)該點(diǎn)個(gè)贊!
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