我國(guó)現(xiàn)行的利益沖突解決機(jī)制主要體現(xiàn)為保護(hù)國(guó)家利益和個(gè)體利益的刑事訴訟、民事訴訟與行政訴訟制度。但缺少對(duì)群體糾紛或社會(huì)利益沖突的救濟(jì)途徑與解決機(jī)制。
關(guān)于行政行為的司法審查制度，十八屆四中全會(huì)決定中明確提出，要“完善行政訴訟體制機(jī)制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，切實(shí)解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題”。作為“民告官”的制度設(shè)計(jì)，行政訴訟的出發(fā)點(diǎn)在于人民法院通過對(duì)行政行為的司法審查，監(jiān)督制約行政權(quán)，維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。但1989年的行政訴訟法在司法理念、制度設(shè)計(jì)等方面已顯滯后，難以適應(yīng)國(guó)家治理和人權(quán)保護(hù)的基本要求。如該法規(guī)定的起訴期限僅為三個(gè)月，且構(gòu)成中斷的理由只限于“不可抗力”或“特殊情況”，本應(yīng)類似于民法中的訴訟時(shí)效，如當(dāng)事人不提出抗辯，人民法院則不主動(dòng)審查，可以中斷，且超過時(shí)效不構(gòu)成駁回起訴的理由。但按照現(xiàn)行行政訴訟法及其解釋，在被告沒有提出起訴期限抗辯的情形下，法院也能主動(dòng)審查，不存在中斷事由，而且一旦超過起訴期限，便可裁定駁回起訴。在一些省份，以裁定不予受理和駁回起訴的行政案件占一審案件的30％以上，其中絕大多數(shù)與超過起訴期限有關(guān)。
這類不合理的規(guī)定如不修改完善，對(duì)行政行為的審查便會(huì)流于形式，難以有效制約行政執(zhí)法，更使老百姓因遭遇行政侵權(quán)時(shí)救濟(jì)無(wú)門而尋求“信訪不信法”的救濟(jì)。目前，行政訴訟法的修改已經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)審議表決通過。新修改的行政訴訟法將起訴期限延長(zhǎng)至六個(gè)月，并將“其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的”情況也作為中斷的理由。
進(jìn)一步健全行政訴訟立法和完善行政行為司法審查制度，對(duì)實(shí)現(xiàn)法治政府與社會(huì)和諧至關(guān)重要。為此，修改后的行政訴訟法進(jìn)一步拓寬了“民告官”的法律渠道，完善了依法維權(quán)和化解行政糾紛的機(jī)制，并通過對(duì)現(xiàn)行行政訴訟法起訴、審理、判決、執(zhí)行等機(jī)制的改進(jìn)和完善，擴(kuò)大了可訴行政行為的范圍，強(qiáng)化對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的監(jiān)督。
黨的十八屆四中全會(huì)公報(bào)在關(guān)于“優(yōu)化司法職權(quán)配置”的論述中部署了“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”的任務(wù)。我國(guó)現(xiàn)行的利益沖突解決機(jī)制主要體現(xiàn)為保護(hù)國(guó)家利益和個(gè)體利益的刑事訴訟、民事訴訟與行政訴訟制度。但缺少對(duì)群體糾紛或社會(huì)利益沖突的救濟(jì)途徑與解決機(jī)制。現(xiàn)行民事訴訟法第五十五條僅規(guī)定，“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟”。為此，筆者就如何建立公益訴訟制度，提出如下落實(shí)措施與立法建議。
通過立法確定公益訴訟制度的基本原則與內(nèi)容。公益訴訟保護(hù)的對(duì)象是社會(huì)公共利益，突出表現(xiàn)為保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體的利益，而非個(gè)人利益與國(guó)家利益。公益訴訟針對(duì)的是損害社會(huì)利益的行為，而并未直接損害起訴人的利益。當(dāng)前社會(huì)實(shí)踐中出現(xiàn)的勞動(dòng)就業(yè)、環(huán)境污染、食品安全、征用拆遷等群體糾紛及損害群體利益的現(xiàn)狀確實(shí)需要公益訴訟制度的干預(yù)。為此，應(yīng)當(dāng)通過立法對(duì)此加以具體規(guī)范，包括公益訴訟定性與標(biāo)的、公益訴訟主體的確定、設(shè)定公益訴訟程序的內(nèi)容等方面。
將公益訴訟定性為民事訴訟，功能為規(guī)范行為而非損害賠償。公益訴訟涉及多數(shù)人利益，應(yīng)定性為民事訴訟案件，但可不包括損害賠償問題的請(qǐng)求，而主要解決行為規(guī)范問題，如限于請(qǐng)求被告作為或不作為。公益訴訟目的在于改變現(xiàn)有的不合理格局，終止有關(guān)的侵權(quán)行為，而不在于使公眾中的所有個(gè)體獲得賠償，否則容易產(chǎn)生收益分配難題與濫用訴權(quán)傾向。公益訴訟解決的是行為規(guī)范問題，而非賠償問題，其結(jié)果是規(guī)范被告的行為，要求被告做特定行為或不作為。
確定檢察機(jī)關(guān)為公益訴訟的基本主體。作為公益訴訟主體應(yīng)當(dāng)與案件無(wú)利害關(guān)系，故在立法上應(yīng)對(duì)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”加以明確。國(guó)家機(jī)關(guān)作為起訴主體，其行政管理權(quán)與主體請(qǐng)求權(quán)之間不應(yīng)發(fā)生混同。檢察機(jī)關(guān)作為法定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是代表社會(huì)公共利益提起公益訴訟的最為合適主體。在我國(guó)，檢察機(jī)關(guān)并不隸屬于政府機(jī)關(guān)，具有較高法律地位和獨(dú)立性，并且與公益損害之間不存在利害關(guān)系。
檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，既可針對(duì)已造成的損害，亦可針對(duì)潛在的公益損害。如損害已發(fā)生，法院可以命令侵害人進(jìn)行賠償，賠償款交入國(guó)家設(shè)立的相關(guān)基金，或命令侵害人采取一定補(bǔ)救措施，或發(fā)出禁止做出某種行為的禁令；如果被告行為有造成侵害的危險(xiǎn)且情況緊急，檢察院可在法院作出最終判決前請(qǐng)求其采取保全措施，命令被告采取或不得繼續(xù)某種行為。
民事調(diào)查制度是檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟程序的起點(diǎn)。應(yīng)通過法律賦予檢察機(jī)關(guān)有充分手段獲取公益訴訟證據(jù)，同時(shí)規(guī)定其他機(jī)關(guān)有配合義務(wù)。在此制度下，一旦收到有關(guān)群體利益受到侵害或有侵害危險(xiǎn)的民眾投訴或其他部門報(bào)告后，檢察機(jī)關(guān)即可進(jìn)行民事調(diào)查。目的在于確定侵害公共利益的事實(shí)、認(rèn)定損害范圍、明確承擔(dān)責(zé)任的主體，重點(diǎn)是收集可能提起公益民事訴訟的證據(jù)材料。
經(jīng)過公益訴訟的民事調(diào)查，檢察機(jī)關(guān)可能會(huì)應(yīng)被告請(qǐng)求與之進(jìn)行和解談判，雙方所達(dá)成的協(xié)議為“行為整改承諾”，包括侵害一方需要采取的補(bǔ)救措施，以及合適的金錢賠償方案等。在確定可以有效避免或補(bǔ)救公共利益的損害情況下，方可由檢察機(jī)關(guān)與侵害方達(dá)成協(xié)議，明確約定應(yīng)補(bǔ)救的措施與期限，以及中止訴訟程序的條件。
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