[案情介紹]
陳A等不服拓榮縣公安局
非法限制人身自由及罰款決定案
原告：陳A，男，1961年1月26日出生，漢族，福鼎市人，住福鼎市桐山鎮(zhèn)。
原告：王B，女，1962年3月15日出生，漢族，福鼎市人，住福鼎市。
原告：張C，女，1958年7月19日出生，漢族，福鼎市人，住福鼎市桐山鎮(zhèn)。
原告：陳D，女，1969年5月16日出生，漢族，福鼎市人，住福鼎市桐山鎮(zhèn)。
原告：李E，女，1964年3月28日出生，漢族，福鼎市人，住福鼎市桐山鎮(zhèn)。
被告：福建省Z縣公安局。
1994年6月18日，陳A等人雇車運載著自福安市賽岐鎮(zhèn)購得美國產(chǎn)健牌香煙38箱途徑Z縣乍洋鄉(xiāng)，被Z縣公安局扣押。同日下午5時許，陳A及司機張F被帶至Z縣公安局至下午8時許才釋放。計被羈押約3個小時。6月25日，Z縣公安局以陳A等5人無任何手續(xù)販運走私香煙為由，根據(jù)海關(guān)法對原告5人罰款73000元，扣押的香煙放行，但未作出處罰決定書。
原告陳A等5人不服向福鼎縣人民法院提起訴訟，原告認為被告對原告販運香煙適用海關(guān)法進行處理，并采取罰款處罰，顯然超越職權(quán)，請求法院判決撤銷被告的罰款決定。同時，原告陳A認為被告無任何手續(xù)將其從Z縣乍洋鄉(xiāng)帶到Z縣公安局，限制其人身自由，是不合法的，請求法院判決撤銷被告的具體行政行為并賠償損失。
被告Z縣公安局沒有提出答辯狀。審理中，被告Z縣公安局以(1995年)柘公10號文《關(guān)于撤銷對陳A等5人罰款的決定》，決定撤銷原已對陳A等5人作出的罰款決定，決定對陳A等5人的行為進行刑事偵查，另案處理。并在庭審中辯稱被訴具體行政行為不復存在，請求法院裁定駁回原告的起訴。
[案情分析]
本案中，對于公安機關(guān)扣押香煙及罰款屬于超越職權(quán)違法行為沒有異議，但對于一審法院對本案是否擁有管轄權(quán)等問題爭議頗大。
一、關(guān)于原審法院對本案是否擁有管轄權(quán)的問題這一問題在本案一、二審期間，原、被告雙方爭議較大，因為根據(jù)行政訴訟法之規(guī)定，只有對限制人身自由的行政強制措施不服提起的行政訴訟，可由原告所在地的人民法院管轄(涉及不動產(chǎn)的行政案件除外)。因此，原審法院作為原告所在地法院受理本案就涉及到對原告陳A有否被公安機關(guān)限制人身自由的審查認定問題。經(jīng)二審法院審理認為，有足夠證據(jù)證明陳A在香煙被扣之日被公安機關(guān)無任何手續(xù)限制人身自由3小時，盡管時間不長，但不影響限制人身自由行為的成立。因為立法上并沒有規(guī)定相對人的人身自由須被限制多長時間才構(gòu)成行政訴訟法所規(guī)定的限制人身自由的行政強制措施，更何況，本案已體現(xiàn)了陳A的人身自由確實受到約束，而且是強制約束。因此原審法院對本案擁有管轄權(quán)。
二、關(guān)于本案原告不同的訴訟請求能否合并審理的問題對于陳A不服公安機關(guān)罰款之訴能否與限制人身自由之訴合并審理，也是本案在審理階段原、被告雙方爭執(zhí)的焦點之一，而行政訴訟法對此未作明確規(guī)定。這就涉及到對最高人民法院于1993年7月9日作出的(93)行他16號《關(guān)于江西省高級人民法院贛高法函〔1993〕4號請示的答復》：“行政機關(guān)基于同一事實，對同一當事人作出限制人身自由和扣押財產(chǎn)兩種具體行政行為，如果當事人對這兩種具體行政行為均不服，向原告所在地人民法院提起訴訟，原告所在地人民法院可以將當事人的兩個訴訟請求合并審理”的規(guī)定。能否適用于本案，我們認為盡管該批復所規(guī)定的合并審理條件與本案有所不同，但從以下三個方面來考慮，本案可以合并審理，且與最高人民法院(93)行他16號批復精神是吻合的。理由是：(1)本案的合并審理體現(xiàn)了“兩便原則”，即便于原告起訴，便于人民法院審理案件，這與(93)行他16號批復中所隱含的“兩便原則”是相一致的。(2)(93)行他16號批復所規(guī)定的合并審理的前提條件是基于同一事實同一當事人，而本案陳A兩項訴訟請求符合該前提條件。(3)盡管扣押財產(chǎn)與罰款行為屬于不同性質(zhì)的具體行政行為，但該兩行為所共同涉及的客體均為財產(chǎn)權(quán)。
另外，對于王B等4人不服公安機關(guān)罰款之訴能否與陳A不服罰款之訴合并審理，也是涉及到原審法院對本案是否擁有管轄權(quán)的又一問題。我們認為可以合并審理是基于以下幾個方面的理由：(1)公安機關(guān)對原告5人作出罰款73000元的處罰是一并作出的，開具的是同一張罰款收據(jù)，從該收據(jù)上看，看不出公安機關(guān)對原告5人分別作出多少罰款，因此，王B等4人不服罰款之訴與陳A不服罰款之訴屬于不可分之訴，應予以合并審理。(2)根據(jù)行政訴訟法第二十六條的規(guī)定，當事人一方或雙方為二人以上，因同一具體行政行為發(fā)生的行政案件，人民法院可以合并審理，本案符合該條的規(guī)定。據(jù)此，原審法院對本案原告幾個不同的訴訟請求合并審理，是正確的。
三、原審判決將限制人身自由行為確認為傳喚行為是否錯誤的問題1.經(jīng)二審審理查明，公安機關(guān)對陳A人身自由進行約束時，并未出示有關(guān)傳喚手續(xù)，也未說明其對陳A實施過傳喚行為，因此原審判決認定該行為屬于傳喚行為并判決予以維持的主要證據(jù)不足，是錯誤的。
2.從傳喚的主體本意及類型上看，并不等同于限制人身自由。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，傳喚源自于治安管理處罰條例之規(guī)定，分為三種類型：口頭傳喚、書面?zhèn)鲉竞蛷娭苽鲉?，而這三種類型的傳喚中，只有強制傳喚才有可能存在著限制人身自由的情況。因此原審法院在受理本案后又以判決形式認定該行為屬傳喚是錯誤的，所以二審法院才在二審判決中予以改判。
四、關(guān)于原審法院在判決撤銷公安機關(guān)罰款行為時，是否要一并判決其限期返還罰款的問題。
從行政訴訟法的規(guī)定看，人民法院只對被訴具體行政行為是否合法進行審查，且對此只能作出維持或撤銷被訴具體行政行為的判決(行政處罰顯失公正的情況除外)?，F(xiàn)在的問題是，對于被訴具體行政行為被判決撤銷后，是否應當一并作出其他判決的內(nèi)容(如：類似于民事訴訟中的判決給付)在立法上未作明確規(guī)定，但原審法院在判決撤銷公安機關(guān)罰款行為的同時，一并作出判決公安機關(guān)限期返還罰款是基于以下考慮：由于受行政訴訟法所規(guī)定的具體行政行為不停止執(zhí)行原則的影響，導致本案所涉及的罰款行為已在人民法院受案之前已執(zhí)行完畢，因此，當原審法院在作出判決撤銷公安機關(guān)的罰款行為時，雖然按照立法原意和判決意向，可以理解為該罰款行為應當恢復到執(zhí)行前的狀態(tài)，然而作為據(jù)以執(zhí)行的法律文書，只有載明執(zhí)行的具體內(nèi)容，才能為執(zhí)行提供明確具體的指向，否則就會給執(zhí)行帶來困難，以致于無法進行，且還會帶來不利于行政審判工作的消極影響。因此，原審法院在判決撤銷公安機關(guān)罰款行為的同時，判決其限期返還罰款金額是可行的。
[案情結(jié)果]福鼎市人民法院審理認為，被告對原告陳A進行傳喚是合法的，原告陳A要求撤銷被告對其傳喚限制人身自由的具體行為和請求賠償損失，本院不予采納。被告對原告進行罰款時沒有制作、送達行政處罰決定書，違反法定程序，且被告在適用法律上沒有引用具體條款，適用法律錯誤，依法應予撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第二項第2目、第3目的規(guī)定，該院于1995年5月31日作出判決：
(一)維持被告Z縣公安局1994年6月18日傳喚原告陳A的具體行政行為;
(二)撤銷被告Z縣公安局1994年6月25日對原告作出的罰款決定;
(三)被告在本判決生效后2個月內(nèi)，將罰款73000予以返還。
Z縣公安局不服，向?qū)幍碌貐^(qū)中級人民法院提起上訴。其上訴的主要理由有：
1.一審法院判決該案程序錯誤。主要表現(xiàn)在原審法院對本案無管轄權(quán)，因為公安局未對陳A實施限制人身自由措施，因此，本案應由Z縣法院受理，退一步說限制人身自由行為存在，那么對于限制人身自由與罰款之訴，不能合并審理，與最高人民法院(93)行他16號批復內(nèi)容不一致。
2.一審法院認定原告主體資格有誤。在公安局出具的罰款收據(jù)上，雖只有寫“陳A等五人”，但本局未對王B等4人進行行政處罰，因此，他們4人不具有原告主體資格。
3.一審判決返還罰款沒有法律依據(jù)。因為行政訴訟法并沒有返還判決的規(guī)定。
陳A等5人依法進行了答辯，其答辯的主要理由是：
1.一審法院對本案依法擁有管轄權(quán)，因為行政訴訟法第二十六條及最高人民法院(93)行他16號批復已作了規(guī)定。
2.一審法院判決撤銷罰款行為是正確、公正的，判決公安機關(guān)限期返還罰款是合情合理的。
寧德地區(qū)中級人民法院審理認為，Z縣公安局根據(jù)海關(guān)法對原告陳A等5人作出罰款73000元的具體行政行為屬于超越職權(quán);且未制作、送達處罰決定書，其處罰程序不當;原審法院判決予以撤銷并判令限期返還是正確的。Z縣公安局沒有辦理法定手續(xù)非法限制被上訴人陳A人身自由，原審法院認定是傳喚行為，并判決予以維持不當，應予改判。Z縣公安局提出的原審法院對本案無管轄權(quán)等上訴理由不能成立，不予支持。據(jù)此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第3項、第五十四條第二項第2目、第3目、第4目之規(guī)定，該院于1995年12月13日作出判決：
一、撤銷福鼎市人民法院(1995)鼎行初字第5號行政判決第(一)項;
二、撤銷Z縣公安局1994年6月18日非法限制陳A人身自由的具體行政行為;
三、維持福鼎市人民法院(1995)鼎行初字第5號行政判決第(二)、(三)項。
[相關(guān)法規(guī)]
一、關(guān)于原審法院對本案是否擁有管轄權(quán)的問題這一問題在本案一、二審期間，原、被告雙方爭議較大，因為根據(jù)行政訴訟法之規(guī)定，只有對限制人身自由的行政強制措施不服提起的行政訴訟，可由原告所在地的人民法院管轄(涉及不動產(chǎn)的行政案件除外)。因此，原審法院作為原告所在地法院受理本案就涉及到對原告陳A有否被公安機關(guān)限制人身自由的審查認定問題。經(jīng)二審法院審理認為，有足夠證據(jù)證明陳A在香煙被扣之日被公安機關(guān)無任何手續(xù)限制人身自由3小時，盡管時間不長，但不影響限制人身自由行為的成立。因為立法上并沒有規(guī)定相對人的人身自由須被限制多長時間才構(gòu)成行政訴訟法所規(guī)定的限制人身自由的行政強制措施，更何況，本案已體現(xiàn)了陳A的人身自由確實受到約束，而且是強制約束。因此原審法院對本案擁有管轄權(quán)。
二、關(guān)于本案原告不同的訴訟請求能否合并審理的問題對于陳A不服公安機關(guān)罰款之訴能否與限制人身自由之訴合并審理，也是本案在審理階段原、被告雙方爭執(zhí)的焦點之一，而行政訴訟法對此未作明確規(guī)定。這就涉及到對最高人民法院于1993年7月9日作出的(93)行他16號《關(guān)于江西省高級人民法院贛高法函〔1993〕4號請示的答復》：“行政機關(guān)基于同一事實，對同一當事人作出限制人身自由和扣押財產(chǎn)兩種具體行政行為，如果當事人對這兩種具體行政行為均不服，向原告所在地人民法院提起訴訟，原告所在地人民法院可以將當事人的兩個訴訟請求合并審理”的規(guī)定。能否適用于本案，我們認為盡管該批復所規(guī)定的合并審理條件與本案有所不同，但從以下三個方面來考慮，本案可以合并審理，且與最高人民法院(93)行他16號批復精神是吻合的。理由是：(1)本案的合并審理體現(xiàn)了“兩便原則”，即便于原告起訴，便于人民法院審理案件，這與(93)行他16號批復中所隱含的“兩便原則”是相一致的。(2)(93)行他16號批復所規(guī)定的合并審理的前提條件是基于同一事實同一當事人，而本案陳A兩項訴訟請求符合該前提條件。(3)盡管扣押財產(chǎn)與罰款行為屬于不同性質(zhì)的具體行政行為，但該兩行為所共同涉及的客體均為財產(chǎn)權(quán)。
另外，對于王B等4人不服公安機關(guān)罰款之訴能否與陳A不服罰款之訴合并審理，也是涉及到原審法院對本案是否擁有管轄權(quán)的又一問題。我們認為可以合并審理是基于以下幾個方面的理由：(1)公安機關(guān)對原告5人作出罰款73000元的處罰是一并作出的，開具的是同一張罰款收據(jù)，從該收據(jù)上看，看不出公安機關(guān)對原告5人分別作出多少罰款，因此，王B等4人不服罰款之訴與陳A不服罰款之訴屬于不可分之訴，應予以合并審理。(2)根據(jù)行政訴訟法第二十六條的規(guī)定，當事人一方或雙方為二人以上，因同一具體行政行為發(fā)生的行政案件，人民法院可以合并審理，本案符合該條的規(guī)定。據(jù)此，原審法院對本案原告幾個不同的訴訟請求合并審理，是正確的。
三、原審判決將限制人身自由行為確認為傳喚行為是否錯誤的問題1.經(jīng)二審審理查明，公安機關(guān)對陳A人身自由進行約束時，并未出示有關(guān)傳喚手續(xù)，也未說明其對陳A實施過傳喚行為，因此原審判決認定該行為屬于傳喚行為并判決予以維持的主要證據(jù)不足，是錯誤的。
2.從傳喚的主體本意及類型上看，并不等同于限制人身自由。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，傳喚源自于治安管理處罰條例之規(guī)定，分為三種類型：口頭傳喚、書面?zhèn)鲉竞蛷娭苽鲉荆@三種類型的傳喚中，只有強制傳喚才有可能存在著限制人身自由的情況。因此原審法院在受理本案后又以判決形式認定該行為屬傳喚是錯誤的，所以二審法院才在二審判決中予以改判。
四、關(guān)于原審法院在判決撤銷公安機關(guān)罰款行為時，是否要一并判決其限期返還罰款的問題。
從行政訴訟法的規(guī)定看，人民法院只對被訴具體行政行為是否合法進行審查，且對此只能作出維持或撤銷被訴具體行政行為的判決(行政處罰顯失公正的情況除外)?，F(xiàn)在的問題是，對于被訴具體行政行為被判決撤銷后，是否應當一并作出其他判決的內(nèi)容(如：類似于民事訴訟中的判決給付)在立法上未作明確規(guī)定，但原審法院在判決撤銷公安機關(guān)罰款行為的同時，一并作出判決公安機關(guān)限期返還罰款是基于以下考慮：由于受行政訴訟法所規(guī)定的具體行政行為不停止執(zhí)行原則的影響，導致本案所涉及的罰款行為已在人民法院受案之前已執(zhí)行完畢，因此，當原審法院在作出判決撤銷公安機關(guān)的罰款行為時，雖然按照立法原意和判決意向，可以理解為該罰款行為應當恢復到執(zhí)行前的狀態(tài)，然而作為據(jù)以執(zhí)行的法律文書，只有載明執(zhí)行的具體內(nèi)容，才能為執(zhí)行提供明確具體的指向，否則就會給執(zhí)行帶來困難，以致于無法進行，且還會帶來不利于行政審判工作的消極影響。因此，原審法院在判決撤銷公安機關(guān)罰款行為的同時，判決其限期返還罰款金額是可行的。
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