作者：常鵬翱--北京大學(xué)法學(xué)院院聘教授、博士生導(dǎo)師
本文摘自程嘯、尹飛、常鵬翱：《不動產(chǎn)登記暫行條例及其實施細(xì)則的理解與適用》，法律出版社2016年版
國有建設(shè)用地使用權(quán)的取得必須辦理不動產(chǎn)登記（《物權(quán)法》第139條），此即強(qiáng)制登記。首次登記的事由包括劃撥、出讓、劃撥轉(zhuǎn)為出讓、租賃、授權(quán)經(jīng)營等。
一、劃撥國有建設(shè)用地使用權(quán)的首次登記
所謂劃撥，是指縣級以上政府依法批準(zhǔn)，在土地使用者繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后將該幅土地交付其使用，或?qū)⑼恋責(zé)o償交給土地使用者使用的行為（《城市房地產(chǎn)管理法》第23條第1款）。
劃撥的突出特點在于：（1）土地使用者無需按照市場規(guī)律支付土地使用金，要么只需繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用，要么無償使用；（2）用地類型受法律限制，限于國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地、國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地；（3）行政程序色彩濃厚，須經(jīng)縣級以上政府依法批準(zhǔn)（《土地管理法》第54條、《城市房地產(chǎn)管理法》第24條），批準(zhǔn)文件等因此是建設(shè)用地使用權(quán)得以設(shè)立的必備資料；（4）除法律另有規(guī)定，以劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)無期限限制（《城市房地產(chǎn)管理法》第23條第2款）。
與上述特性對應(yīng)，以劃撥方式取得國有建設(shè)用地使用權(quán)，當(dāng)事人申請首次登記的，應(yīng)當(dāng)提交縣級以上政府的批準(zhǔn)用地文件、國有土地劃撥決定書等材料。
二、出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的首次登記
所謂出讓，是指國家將國有建設(shè)用地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地出讓金的行為（《城市房地產(chǎn)管理法》第8條）。在實踐中，出讓需有書面形式的出讓合同，由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂（《城市房地產(chǎn)管理法》第15條），合同內(nèi)容涉及：（1）當(dāng)事人的名稱和住所；（2）土地界址、面積等；（3）建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用的空間；（4）土地用途；（5）使用期限；（6）出讓金等費(fèi)用及其支付方式；（7）解決爭議的方法（《物權(quán)法》第138條第2款）。出讓合同是國有建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立的原因行為，屬于首次登記的必需材料。
出讓合同是有償合同，土地使用者負(fù)擔(dān)按照約定支付土地出讓金的義務(wù)，若不適當(dāng)履行該義務(wù)，土地管理部門有權(quán)解除合同，并可以請求違約賠償（《城市房地產(chǎn)管理法》第16條）。在實踐中，這種義務(wù)的履行時間被限定為出讓合同簽訂后的60日內(nèi)，支付額度則擴(kuò)及全部出讓金（《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第14條）。為了確保土地出讓金能及時足額繳納，土地使用者只有在全部繳清出讓金后，才能申請建設(shè)用地使用權(quán)登記。
在實踐中，還存在劃撥、租賃等建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)為出讓建設(shè)用地使用權(quán)的情形，對此需要當(dāng)事人與土地管理部門簽訂出讓合同，并交納土地出讓金，在此基礎(chǔ)上辦理劃撥建設(shè)用地使用權(quán)的注銷登記，然后再提交原權(quán)利證明等資料辦理出讓建設(shè)用地使用權(quán)的首次登記。
以出讓方式取得國有建設(shè)用地使用權(quán)，在土地使用者付清全部土地出讓金后，當(dāng)事人申請首次登記的，應(yīng)當(dāng)提交出讓合同、土地出讓金繳納憑證等材料。以劃撥等方式取得的國有建設(shè)用地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)為出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的，還應(yīng)當(dāng)提交原國有建設(shè)用地使用權(quán)證明。
三、租賃國有建設(shè)用地使用權(quán)的首次登記
根據(jù)1999年國土資源部《規(guī)范國有土地租賃若干意見》，所謂國有土地租賃，是指國家將國有土地出租給使用者使用，由使用者與縣級以上政府國土資源主管部門簽訂一定年期的土地租賃合同，并支付租金的行為。租賃期限6個月以上的國有土地租賃，應(yīng)當(dāng)由市、縣國土資源主管部門與土地使用者簽訂租賃合同。租賃合同內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括出租方、承租方、出租宗地的位置、范圍、面積、用途、租賃期限、土地使用條件、土地租金標(biāo)準(zhǔn)、支付時間和支付方式、土地租金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的時間和調(diào)整幅度、出租方和承租方的權(quán)利義務(wù)等。
國有土地租賃雖與土地使用權(quán)租賃一樣，均有租賃之名，但兩者差異頗大，主要表現(xiàn)為：根據(jù)《規(guī)范國有土地租賃若干意見》，前者存在于國家與土地使用者之間，能產(chǎn)生國有建設(shè)用地使用權(quán)，最長租賃期限也以法律規(guī)定的同類用途土地出讓最高年限為限；后者則是土地使用者作為出租人將土地使用權(quán)隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為（《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第28條第1款），產(chǎn)生的租賃之債的關(guān)系，租賃期限不得超過20年（《合同法》第214條第1款）。
國有土地租賃是國有土地有償使用的方式之一（《土地管理法實施條例》第29條第2項），《規(guī)范國有土地租賃若干意見》把它定位成出讓方式的補(bǔ)充，對因發(fā)生土地轉(zhuǎn)讓、場地出租、企業(yè)改制和改變土地用途后依法應(yīng)當(dāng)有償使用的，可以實行租賃；對于新增建設(shè)用地，重點仍是推行和完善出讓，租賃只作為出讓方式的補(bǔ)充；對于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)用地，無論是利用原有建設(shè)用地，還是利用新增建設(shè)用地，都必須實行出讓，不實行租賃。
以租賃方式取得國有建設(shè)用地使用權(quán)，當(dāng)事人申請首次登記的，應(yīng)當(dāng)提交租賃合同、土地租金繳納憑證等材料。
四、作價出資或入股國有建設(shè)用地使用權(quán)的首次登記
所謂國有土地使用權(quán)作價出資或入股，是指國家以一定年期的國有建設(shè)用地使用權(quán)作價，作為出資投入改組后的新設(shè)企業(yè)，該使用權(quán)由新設(shè)企業(yè)持有，可以依照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。國有建設(shè)用地使用權(quán)作價出資（入股）形成的國家股股權(quán)，按照國有資產(chǎn)投資主體由有批準(zhǔn)權(quán)的政府國土資源主管部門委托有資格的國有股權(quán)持股單位統(tǒng)一持有（1998年原國家土地管理局《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》第3條第4款）。與出讓和租賃一樣，國有建設(shè)用地使用權(quán)作價出資或入股也是國有土地有償使用的方式之一（《土地管理法實施條例》第29條第3項）。
以作價出資或入股方式取得國有建設(shè)用地使用權(quán)，當(dāng)事人申請首次登記的，應(yīng)當(dāng)提交原不動產(chǎn)權(quán)屬證書、國有建設(shè)用地使用權(quán)出資或入股批準(zhǔn)文件等材料。
五、授權(quán)經(jīng)營國有建設(shè)用地使用權(quán)的首次登記
所謂授權(quán)經(jīng)營，是指國家根據(jù)需要，可以把一定年期的國有建設(shè)用地使用權(quán)作價后，授權(quán)給經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的國家控股公司、作為國家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)的國有獨資公司和集團(tuán)公司經(jīng)營管理（《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》第4條第1款）。
以授權(quán)經(jīng)營方式取得國有建設(shè)用地使用權(quán)，當(dāng)事人申請首次登記的，應(yīng)當(dāng)提交原不動產(chǎn)權(quán)屬證書、土地資產(chǎn)處置批準(zhǔn)文件等材料。
六、土地儲備與不動產(chǎn)登記
《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細(xì)則》第34條未提及土地儲備所涉及的登記，而這種登記在實踐中有相當(dāng)重要的意義，應(yīng)予重視。所謂土地儲備，是指市、縣政府國土資源主管部門為實現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為（2007年國土資源部、財政部、中國人民銀行《儲備土地管理辦法》第2條第1款）。對于納入儲備的土地，經(jīng)過經(jīng)市、縣政府國土資源主管部門批準(zhǔn)，土地儲備機(jī)構(gòu)有權(quán)進(jìn)行前期開發(fā)、保護(hù)、管理、臨時利用及為儲備土地、實施前期開發(fā)進(jìn)行融資等活動（《儲備土地管理辦法》第16條），土地儲備機(jī)構(gòu)對于儲備土地的權(quán)利被稱為儲備土地使用權(quán)，它也可以登記（《儲備土地管理辦法》第17條）。
依法收回的國有土地、收購的土地、行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地、已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)手續(xù)的土地、已辦理土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地等依法取得的土地，可納入土地儲備范圍（《儲備土地管理辦法》第10條）。納入土地儲備的，納入土地儲備機(jī)構(gòu)名錄的土地儲備機(jī)構(gòu)先依法向不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)申請注銷原土地登記（《儲備土地管理辦法》第11-15條），再提交政府批準(zhǔn)的儲備計劃、批準(zhǔn)納入儲備的文件、土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃等材料，申請儲備土地使用權(quán)首次登記。
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