黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（下稱《決定》），明確提出：“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正?！睓z察機(jī)關(guān)督促糾正違法行政行為，是充分發(fā)揮檢察職能、強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督、推進(jìn)法治政府和法治國(guó)家建設(shè)的重要制度安排。
何謂督促糾正違法行政行為的法律監(jiān)督
行政機(jī)關(guān)享有廣泛的社會(huì)事務(wù)管理權(quán)，涉及到社會(huì)治理的方方面面，具有覆蓋面廣、權(quán)力先定、自由裁量度大、易膨脹和強(qiáng)制力保障等特性。行政權(quán)是最容易擴(kuò)張和被濫用的權(quán)力。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，特別是黨的十八大以來(lái)，我國(guó)法治政府建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，行政機(jī)關(guān)和工作人員依法行政的法治觀念明顯增強(qiáng)。不過(guò)，行政執(zhí)法領(lǐng)域仍然存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等問(wèn)題。法治政府的基本要求是依法行政，為強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)的制約和監(jiān)督，《決定》確立了包括司法監(jiān)督在內(nèi)的八種監(jiān)督方式，法律監(jiān)督是司法監(jiān)督的一種重要而有效的方式。
對(duì)違法行政行為的法律監(jiān)督是指由專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和糾正的司法活動(dòng)。違法行政行為法律監(jiān)督的目的是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及時(shí)糾正違法行為、正確履行職責(zé)，維護(hù)公民、法人和其他社會(huì)組織的合法權(quán)益，進(jìn)而化解社會(huì)矛盾。
為什么要由檢察機(jī)關(guān)督促糾正違法行政行為
《決定》提出由檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為，是根據(jù)檢察機(jī)關(guān)的憲法定位、職責(zé)性質(zhì)以及法治進(jìn)程的現(xiàn)狀，作出的一種制度性安排。
檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有法定性和專門性。作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)起對(duì)行政法律實(shí)施的監(jiān)督作用，既是依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政的實(shí)際落實(shí)，也是法律監(jiān)督立法本意的回歸。檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為，符合檢察權(quán)能夠監(jiān)督行政執(zhí)法權(quán)的憲法精神。
檢察機(jī)關(guān)能夠依職權(quán)主動(dòng)開(kāi)展法律監(jiān)督活動(dòng)。檢察權(quán)與審判權(quán)同屬司法權(quán)，但兩者在權(quán)力運(yùn)行等方面存在明顯的區(qū)別，檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)監(jiān)督違法行政行為，可以有效發(fā)揮行政行為背后的“法律之眼”和“有效控權(quán)”職能，防止違法行政行為侵權(quán)，具有糾偏和預(yù)防作用。
檢察機(jī)關(guān)具有監(jiān)督糾正違法行政行為的優(yōu)勢(shì)。監(jiān)督糾正違法行政行為，需全面了解違法行政行為的違法所在，所侵犯的公民合法權(quán)益以及國(guó)家和社會(huì)公共利益，糾正違法行政行為的法律依據(jù)，等等，這就需要一定的調(diào)查核實(shí)權(quán)和專業(yè)人員。根據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)享有完整的三種訴訟監(jiān)督權(quán)力?！稕Q定》也指出：“完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，加強(qiáng)對(duì)刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監(jiān)督?！睓z察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)過(guò)程中，具有發(fā)現(xiàn)行政違法行為的職權(quán)優(yōu)勢(shì)。
從世界范圍的法治實(shí)踐來(lái)看，授權(quán)檢察機(jī)關(guān)（檢察官）監(jiān)督糾正違法行政行為是許多國(guó)家和地區(qū)的通行做法。近年來(lái)，我國(guó)也有類似的有關(guān)規(guī)定和法律實(shí)踐，中辦、國(guó)辦轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見(jiàn)》，最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于對(duì)民事審判與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見(jiàn)（試行）》，部分省份的人大常委會(huì)以地方立法的形式規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督并明確行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的義務(wù)等等，這都為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督糾正違法行政行為提供了制度依據(jù)和參考。從實(shí)踐情況來(lái)看，一些地方的監(jiān)督糾正違法行政行為的案例都取得了法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。
檢察機(jī)關(guān)督促糾正違法行政行為的方式
檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督糾正違法行政行為，涉及到檢察權(quán)與行政權(quán)的制度安排，在當(dāng)前法律沒(méi)有明確授權(quán)的情況下，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)行為的法律監(jiān)督，要嚴(yán)格按照《決定》要求和習(xí)近平總書記《關(guān)于<中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定>的說(shuō)明》，主要從建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機(jī)制等入手，探索開(kāi)展試點(diǎn)工作。
督促起訴制度。該制度主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)不作為或者作為不夠，為保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)和公共利益免受損失和侵害，檢察機(jī)關(guān)督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)提起民事訴訟，通過(guò)法院判決侵害國(guó)有資產(chǎn)、公共利益的行為無(wú)效，或者是判令有關(guān)單位、公民或者社會(huì)組織依法履行義務(wù)，給予受侵害的國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)家和社會(huì)公共利益法律上的救濟(jì)渠道。督促起訴是一種協(xié)作、提醒、督促性質(zhì)的監(jiān)督方式，“目的就是要使檢察機(jī)關(guān)對(duì)在執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為及時(shí)提出建議并督促其糾正”。
檢察建議制度。檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要手段。作為法律監(jiān)督手段，檢察建議在民事訴訟法和行政訴訟法中已得到確認(rèn)。完善檢察建議工作機(jī)制，可以考慮劃分三種類型。一是提醒式檢察建議。主要針對(duì)一般違法行政行為，包括行政作為、不作為和事實(shí)行為，督促行政主體自行啟動(dòng)糾錯(cuò)程序。二是糾正式檢察建議。主要針對(duì)嚴(yán)重違反法律程序、行政行為錯(cuò)誤或者嚴(yán)重不適當(dāng)以及涉及面廣、社會(huì)影響大的違法行政行為，提出具體糾正意見(jiàn)。三是處分式檢察建議。主要針對(duì)檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)主管人員、直接責(zé)任人員違法違紀(jì)但又不構(gòu)成犯罪的，可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者作出違法行為機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)，提出依法給予相關(guān)責(zé)任人員處分的檢察意見(jiàn)。
另外，應(yīng)完善和暢通行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在督促糾正違法行政行為方面的溝通、交流和協(xié)商渠道?？山梃b行政訴訟法和民事訴訟法中有關(guān)檢察監(jiān)督的規(guī)定，賦予檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的調(diào)查核實(shí)權(quán)，因履行法律監(jiān)督職責(zé)的需要，有權(quán)向相關(guān)行政機(jī)關(guān)調(diào)閱行政執(zhí)法檔案、卷宗以及其他與被監(jiān)督行政行為相關(guān)的材料。
在探索中應(yīng)注意把握四點(diǎn)
督促糾正違法行政行為，是黨的十八屆四中全會(huì)有關(guān)司法體制改革的一項(xiàng)重要制度安排，對(duì)優(yōu)化檢察職權(quán)配置、強(qiáng)化法律監(jiān)督、促進(jìn)依法行政具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)全面理解和正確對(duì)待《決定》提出的這一重大司法改革舉措，積極試點(diǎn)、敢于擔(dān)當(dāng)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)人權(quán)的司法保障，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。在探索中應(yīng)注意把握四點(diǎn)：
堅(jiān)持有限監(jiān)督原則。行政行為種類繁多，檢察機(jī)關(guān)不可能監(jiān)督每個(gè)行政行為，鑒于對(duì)行政違法行為的檢察監(jiān)督還僅僅處于探索階段，更涉及到檢察權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系問(wèn)題，在憲法和法律沒(méi)有充分、明確授權(quán)的情況下，應(yīng)該科學(xué)、嚴(yán)格限制監(jiān)督范圍。當(dāng)前試點(diǎn)工作范圍不宜過(guò)寬，應(yīng)同時(shí)滿足兩個(gè)基本條件：一是檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的違法行政行為，二是社會(huì)關(guān)注度高、影響面大的土地房屋征收拆遷、食品藥品執(zhí)法、限制、剝奪人身自由等方面的違法行政行為。
堅(jiān)持行政權(quán)自行救濟(jì)原則。在充分遵循行政管理規(guī)律、行政權(quán)運(yùn)行特點(diǎn)的前提下，檢察機(jī)關(guān)要恪守權(quán)力邊界，一般不能介入具體行政過(guò)程，只能監(jiān)督和督促行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，不能代替、直接撤銷或者變更行政行為。要注意掌握一個(gè)度：行政主體依然是行政機(jī)關(guān)，監(jiān)督不是干涉，要尊重行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的職能，尊重行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督和糾錯(cuò)機(jī)制，對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行政或者不作為的，先提出提醒式檢察建議，對(duì)不采納檢察建議或者采納建議仍不能達(dá)到要求的，再提出糾正式和處分式檢察建議。
堅(jiān)持有效銜接原則。注意把督促起訴和提出檢察建議等監(jiān)督手段與行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、行政復(fù)議、行政訴訟等行政救濟(jì)和司法救濟(jì)等措施有效銜接，發(fā)揮各種糾錯(cuò)機(jī)制的集合作用。
落實(shí)好行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制。完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，堅(jiān)決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無(wú)縫對(duì)接。對(duì)涉嫌貪污受賄、濫用職權(quán)、玩忽職守等職務(wù)犯罪的，要及時(shí)移送職務(wù)犯罪偵查部門查處。
此外，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)按照《決定》的要求，探索督促糾正違法行政行為的范圍、條件，完善督促起訴制度和檢察建議工作機(jī)制。總而言之，要恪守檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能定位，審慎穩(wěn)妥地行使監(jiān)督權(quán)，避免濫用檢察權(quán)。要注意總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，需要先行先試的，按照《決定》部署要求，積極探索。實(shí)踐證明行之有效的，及時(shí)上報(bào)立法機(jī)關(guān)，待條件成熟后，及時(shí)將監(jiān)督糾正違法行政行為通過(guò)立法的方式加以確認(rèn)。
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