政法委的歷史與演變

現(xiàn)行黨委政法委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“政法委”)是公、檢、法三家的“黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”，它已經(jīng)存在了半個(gè)多世紀(jì)，現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)將它放到社會(huì)主義法治建設(shè)的大背景下重新檢視，以尋求新的歷史定位。

一、政法委的歷史沿革

1.政法委的歷史淵源

政法委制度的源頭，是1946年6月，中共中央書(shū)記處批準(zhǔn)，在“邊區(qū)憲法研究會(huì)”的基礎(chǔ)上成立“中央法律問(wèn)題研究委員會(huì)”，這是一個(gè)“智庫(kù)”性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。1948年12月12日，中共中央書(shū)記處決定建立“中央法律委員會(huì)”，其主要任務(wù)是為未來(lái)的新政權(quán)起草法律，屬于秘書(shū)班子一類(lèi)的機(jī)構(gòu)。1949年新政權(quán)成立，“中央法律委員會(huì)”隨之撤銷(xiāo)，代之而起的是設(shè)在集權(quán)的中央人民政府委員會(huì)內(nèi)的政府的政法委員會(huì)，它不同于黨委的政法委員會(huì)。1954年憲法生效后，政權(quán)結(jié)構(gòu)由集權(quán)的中央人民政府委員會(huì)制變成了憲政分權(quán)的人民代表大會(huì)制，在人民代表大會(huì)制度下，政務(wù)院變成了國(guó)務(wù)院，法院、檢察院不再是中央人民政府的分支，而是獨(dú)立的司法部門(mén)。這一憲政分權(quán)的制度與此前的公檢法集權(quán)的政法委員會(huì)制度格格不入，因此政府的政法委員會(huì)制度一度消失。

2.秘書(shū)性質(zhì)的中共中央法律委員會(huì)

現(xiàn)行的黨委政法委員會(huì)制度直接發(fā)端于1956年的“中共中央法律委員會(huì)”。1956年7月6日，中共中央政治局決定召開(kāi)了第一次法律委員會(huì)會(huì)議，宣布正式成立中共中央法律委員會(huì)，其任務(wù)是中共中央交辦的工作，主要是關(guān)于法律工作方針政策和各部門(mén)的分工等問(wèn)題，并不主管有關(guān)部門(mén)的具體案件。當(dāng)時(shí)公檢法各部門(mén)都設(shè)立黨組，各有關(guān)機(jī)構(gòu)的黨組直接向中央負(fù)責(zé)，向中央請(qǐng)示報(bào)告工作，并不向中共中央法律委員會(huì)報(bào)告工作?？梢?jiàn)當(dāng)時(shí)的中共中央法律委員會(huì)只是一個(gè)秘書(shū)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，而且只設(shè)在中央一級(jí)。

3.“政法小組”的突進(jìn)與文革中的毀滅

1958年6月10日《中共中央關(guān)于成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知》決定成立政法小組，“這些小組是黨中央的，直隸中央政治局和書(shū)記處，向它們直接做報(bào)告。大政方針在政治局，具體部署在書(shū)記處。只有一個(gè)‘政治設(shè)計(jì)院’，沒(méi)有兩個(gè)‘政治設(shè)計(jì)院’。大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分。具體執(zhí)行和細(xì)節(jié)決策屬政府機(jī)構(gòu)及其黨組。對(duì)大政方針和具體部署，政府機(jī)構(gòu)及其黨組有建議之權(quán)，但決定權(quán)在黨中央。政府機(jī)構(gòu)及其黨組和黨中央一同有檢查之權(quán)?！边@個(gè)通知其實(shí)是逐字逐句照抄了時(shí)任中國(guó)共產(chǎn)黨主席的毛澤東的相關(guān)批語(yǔ)。從此，中國(guó)開(kāi)始形成了至今難以改變的黨政不分的、人治的一元化體制。特別嚴(yán)重的是，從1958年開(kāi)始，縣以上各級(jí)黨委都成立了政法小組，政法小組不僅“協(xié)調(diào)”公、檢、法的關(guān)系，而且逐漸形成了重大案件要由黨委審批的習(xí)慣。這個(gè)體制不僅在立法上，特別是在司法上強(qiáng)化了人治體制，形成了從上到下的黨委第一把手專(zhuān)權(quán)的制度，黨的領(lǐng)導(dǎo)成為書(shū)記的領(lǐng)導(dǎo)，而不是黨的方針政策的領(lǐng)導(dǎo)。這使1954憲法確立的憲政體系懸置，也使八大確立的黨“必須嚴(yán)格地遵守法制”的方針失去了制度依托。從此一步步造就了文化大革命的社會(huì)條件。

這個(gè)政法小組的作用在于迎合當(dāng)時(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)人的人治偏好，毀壞了正在起步的中國(guó)法治建設(shè)。例如，1958年，中央政法小組在《關(guān)于人民公社化后政法工作一些問(wèn)題向主席、中央的報(bào)告》中指出，“刑法、民法、訴訟法根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況看，已經(jīng)沒(méi)有必要制定了”。這個(gè)報(bào)告直接導(dǎo)致全國(guó)立法工作陷于停頓。特別嚴(yán)重的是，它在“大躍進(jìn)”的時(shí)代氛圍中引發(fā)了“公安大躍進(jìn)”，這導(dǎo)致全局性的社會(huì)大災(zāi)難。中央政法小組還向中共中央提交了“關(guān)于中央政法機(jī)關(guān)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和改變管理體制”的報(bào)告，結(jié)果形成了完全違背憲法(1954)體制的“公檢法三家合一，公安為頭”的極端人治體制。1960年11月，中共中央在對(duì)“報(bào)告”的批復(fù)中決定，最高人民法院、最高人民檢察院和公安部合署辦公，并由公安部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，法院檢察院都成了公安的下屬單位。警察領(lǐng)導(dǎo)法院，這在任何正常體制下都是難以想象的。這兩個(gè)措施無(wú)疑與八年后的文化大革命存在因果關(guān)系。1966年開(kāi)始的文革期間，黨委被踢開(kāi)，政法機(jī)關(guān)被砸，中央政法小組自身也難免其禍。中央政法小組在名存實(shí)亡了數(shù)年后，自1972年3月中央政法小組組長(zhǎng)謝富治病故后，它就連形式都不存在了。

4.智庫(kù)性質(zhì)政法機(jī)構(gòu)的重建

文革結(jié)束后，為適應(yīng)改革開(kāi)放的時(shí)代要求，1978年6月20日，中共中央批準(zhǔn)成立中央政法小組，協(xié)助中央處理最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部四個(gè)部門(mén)的一些政策方針問(wèn)題。特別值得注意的是，中央文件規(guī)定新成立的政法小組的主要任務(wù)是“研究工作中帶有方針、政策性的重要問(wèn)題”，它與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部的關(guān)系由“領(lǐng)導(dǎo)”變成“協(xié)助”，可見(jiàn)中共中央已經(jīng)決定擺脫文革前政法小組一元化的老路，這個(gè)新的政法小組是上述政治機(jī)構(gòu)的“智庫(kù)”或助手，這是對(duì)1956年體制的回歸，而不是對(duì)1958年那個(gè)導(dǎo)致黨政不分的體制的回歸。這體現(xiàn)了改革開(kāi)放以來(lái)我黨放棄文革及其以前的極端人治的階級(jí)斗爭(zhēng)體制的意向。

一年后，這個(gè)思想更加堅(jiān)決地體現(xiàn)在“64號(hào)文件”中。中共中央于1979年9月9日發(fā)布了《關(guān)于堅(jiān)決保證刑法、刑事訴訟法切實(shí)實(shí)施的指示》(即64號(hào)文件)，文件結(jié)束了黨委審批案件的制度，消除了中國(guó)走向法治的最大制度障礙。64號(hào)文件指出：“加強(qiáng)黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，最重要的一條，就是切實(shí)保證法律的實(shí)施，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的作用，切實(shí)保證人民檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)，人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)……黨委和司法機(jī)關(guān)各有專(zhuān)責(zé)，不能互相代替，不應(yīng)互相混淆。為此，中央決定取消各級(jí)黨委審批案件的制度?！h對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，主要是方針、政策的領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)黨委要堅(jiān)決改變過(guò)去那種以黨代政、以言代法，不按法律規(guī)定辦事，包攬司法行政事務(wù)的習(xí)慣和作法?！?980年1月24日，中共中央發(fā)出《關(guān)于成立中央政法委員會(huì)的通知》，決定設(shè)立中央政法委員會(huì)?！锻ㄖ芬?guī)定的中央政法委員會(huì)的五項(xiàng)職能中，主要是法律中的政治方向的把握，并不干預(yù)具體的司法工作。其作用在于領(lǐng)導(dǎo)新時(shí)期繁重的立法工作。不過(guò)在此同時(shí)，各地也建立了政法委員會(huì)，政法委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)班子、機(jī)構(gòu)普遍建立。雖然中共中央并沒(méi)有明確黨委政法委員會(huì)是黨委的職能部門(mén)、領(lǐng)導(dǎo)政法工作，但是它實(shí)際上“已經(jīng)在發(fā)揮黨委職能部門(mén)的作用，已經(jīng)在宏觀上統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)政法各部門(mén)的工作?！边@一向文革前的黨政不分體制的“自然”回歸引起了全黨的重視。

1987年，中國(guó)共產(chǎn)黨十三大召開(kāi)，十三大將實(shí)現(xiàn)黨政分開(kāi)作為政治體制改革的首要目標(biāo)與突破口，報(bào)告指出，“長(zhǎng)期形成的黨政不分、以黨代政問(wèn)題還沒(méi)有從根本上解決。這個(gè)問(wèn)題不解決，黨的領(lǐng)導(dǎo)無(wú)法真正加強(qiáng)，其他改革措施也難以順利實(shí)施。因此，政治體制改革的關(guān)鍵首先是黨政分開(kāi)。黨政分開(kāi)即黨政職能分開(kāi)?！弊鳛樨瀼厥髨?bào)告的重要一步，1988年5月19日中共中央發(fā)出《關(guān)于成立中央政法領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，這個(gè)通知要求撤銷(xiāo)中央政法委員會(huì)，成立中央政法領(lǐng)導(dǎo)小組。政法小組的職能較政法委員會(huì)大大削弱，它一般不開(kāi)政法工作會(huì)議，不發(fā)文件，體現(xiàn)了依法辦事、黨政分開(kāi)的精神。這是中國(guó)走向法治的重要一步。不過(guò)，大多數(shù)省級(jí)以下黨委政法委員會(huì)并沒(méi)有來(lái)得及撤銷(xiāo)。

5.維穩(wěn)與政法委的違規(guī)擴(kuò)權(quán)

由于眾所周知的原因，1990年3月6日，中共中央決定恢復(fù)中央政法委員會(huì)，不過(guò)當(dāng)時(shí)中央還是堅(jiān)持了黨政分開(kāi)的原則。中央要求，“政法委員會(huì)恢復(fù)以后，仍然要貫徹黨政職能分開(kāi)的原則”。八屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)喬石在談及恢復(fù)政法委員會(huì)時(shí)特別強(qiáng)調(diào)“宏觀指導(dǎo)”，堅(jiān)持黨政分開(kāi)，反對(duì)干預(yù)個(gè)案。他說(shuō)，“對(duì)一件件案子總會(huì)有不同看法，處理上也未必件件都絕對(duì)準(zhǔn)確。黨委如果直接過(guò)問(wèn)一些案件的具體處理，法院就不好下決心了。”他還說(shuō)，“不論哪一級(jí)政法委都要管得虛一點(diǎn)，著重抓宏觀指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，當(dāng)好黨委的參謀和助手，其辦事機(jī)構(gòu)主要做調(diào)查研究工作，不要過(guò)于具體地干預(yù)部門(mén)的業(yè)務(wù)，以保證法院、檢察院依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，充分發(fā)揮政法各部門(mén)的職能作用?！睆闹醒胛募信e的政法委五項(xiàng)任務(wù)來(lái)看，也是“宏觀指導(dǎo)”性質(zhì)的。隨后，政法委又兩次擴(kuò)權(quán)。1994年，政法委的職權(quán)擴(kuò)大到七項(xiàng)。1995年又?jǐn)U大至十項(xiàng)。與此同時(shí)，各級(jí)政法委的編制也不斷擴(kuò)展，權(quán)力不斷強(qiáng)化。與此相應(yīng)，實(shí)踐中政法委，尤其是基層政法委干預(yù)司法的情況日趨嚴(yán)重。由于政法委的活動(dòng)缺乏法律和程序依據(jù)，它的活動(dòng)主要由書(shū)記說(shuō)了算，因此，它的第一把手由誰(shuí)擔(dān)任就特別值得注意。在實(shí)踐中，政法委書(shū)記通常由兩種人擔(dān)任。一是公安局長(zhǎng)。在這一體制下，實(shí)際上使法院、檢察院成為公安的下屬機(jī)構(gòu)，是向1961年規(guī)定的公、檢、法“三家合一”制度的回歸，司法公正受到嚴(yán)重威脅。二是政府的副職，這使法院、檢察院成為政府的下屬機(jī)構(gòu)。由于缺乏法律與程序規(guī)制，政法委制度的實(shí)際效果是很糟糕的，只是由于擔(dān)心“否定黨的領(lǐng)導(dǎo)”的指責(zé)，大家諱言而已。事實(shí)上，幾乎所有的重大冤案后面，都有政法委的影子。在全國(guó)引起惡劣影響的佘祥林案、趙作海案是其典型。隨著政法委的不斷擴(kuò)權(quán)，特別是當(dāng)它掌握了“綜合治理”的權(quán)力的時(shí)候，它事實(shí)上成為政府以上的政府，法院以上的法院。這個(gè)體制加上黨的集體領(lǐng)導(dǎo)難以實(shí)現(xiàn)的體制性缺陷，各地在維穩(wěn)的旗號(hào)下埋下了社會(huì)穩(wěn)定的隱患。

二、政法委不適合黨的領(lǐng)導(dǎo)

黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)是黨對(duì)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)方面，它是更為廣泛的黨政關(guān)系的一部分。在黨政關(guān)系上，我們歷來(lái)在兩種思路中徘徊：一是一元化，二是黨政分開(kāi)。雖然在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)中我黨就提出了黨政分開(kāi)的要求，但在戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境下這一目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。建國(guó)以后，黨政不分的體制事實(shí)上延續(xù)下來(lái)，并得到發(fā)展。1953年3月10日，中共中央作出《關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門(mén)向中央請(qǐng)求報(bào)告制度及加強(qiáng)中央對(duì)于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定》，這是我黨形成以黨代政、黨政不分體制的開(kāi)端，不過(guò)這一體制受到1956年八大精神的扼制。1958年起逐漸形成了從上到下的“黨做決定，政府執(zhí)行”政權(quán)行為模式，黨的各口和職能部門(mén)既管各口的干部也管業(yè)務(wù)，黨組織可以用行政化手段直接部署政府工作。到上個(gè)世紀(jì)60年代初，黨委“大權(quán)獨(dú)攬，小權(quán)包辦，事事點(diǎn)頭，樣樣都管”，已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。文革中，這一體制達(dá)到登峰造極的地步，可以說(shuō)，文化大革命正是黨政不分體制合乎邏輯的結(jié)果。改革開(kāi)放以來(lái)，雖然我黨一再提出解決這一問(wèn)題，但是由于復(fù)雜的歷史與現(xiàn)實(shí)原因，雖然我們?nèi)〉昧艘恍┏煽?jī)，不過(guò)在政法領(lǐng)域它始終沒(méi)有退出。而這一切是在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的旗號(hào)下進(jìn)行的。因此，要解決黨政不分的問(wèn)題，必須研究什么是黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)。

早在1942年，中共中央政治局就通過(guò)了《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》，決定指出，“黨委包辦政權(quán)系統(tǒng)工作、黨政不分現(xiàn)象……都必須糾正……黨對(duì)政權(quán)系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)該是原則的、政策的、大政方針的領(lǐng)導(dǎo)，而不是事事干涉，代替包辦?！碑?dāng)時(shí)的中央領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)強(qiáng)調(diào)，黨的領(lǐng)導(dǎo)不是“黨委高于一切”，也不是“以黨治國(guó)”的一黨專(zhuān)政，黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)。早在建國(guó)前，鄧小平同志就指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是放在政治原則上，而不是包辦，不是遇事干涉，不是黨權(quán)高于一切，這是與‘以黨治國(guó)’完全相反的政策?！?/p>

建國(guó)以后，這個(gè)問(wèn)題每隔一段時(shí)間就會(huì)有黨內(nèi)的有識(shí)之士提出來(lái)，但是始終未能解決。在建國(guó)之初，彭真同志就說(shuō)：“黨、政府、群眾組織要分開(kāi)。過(guò)去實(shí)行‘一攬子’、‘一元化’，現(xiàn)在不行了?！?951年董必武同志強(qiáng)調(diào)：“黨領(lǐng)導(dǎo)著國(guó)家政權(quán)但這決不是說(shuō)黨直接管理國(guó)家事務(wù)，決不是說(shuō)可以把黨和國(guó)家政權(quán)看做一個(gè)東西?！薄包h無(wú)論在什么情況下，不應(yīng)把黨的機(jī)關(guān)的職能和國(guó)家機(jī)關(guān)的職能混同起來(lái)。黨不能因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)政權(quán)機(jī)關(guān)就包辦代替政權(quán)機(jī)關(guān)的工作……”1953年，周恩來(lái)作為中央人民政府內(nèi)黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，主張政府工作必須堅(jiān)持黨政分開(kāi)。他在政務(wù)院黨組干事會(huì)成立時(shí)就強(qiáng)調(diào)：黨組工作不要在形式上管得那么多，行政上的事還是經(jīng)行政機(jī)構(gòu)去辦。針對(duì)黨委包攬司法工作的具體事務(wù)，司法機(jī)關(guān)不能依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)的錯(cuò)誤傾向，1961年4月28日，最高人民法院院長(zhǎng)謝覺(jué)哉、公安部部長(zhǎng)謝富治向劉少奇匯報(bào)。劉少奇說(shuō)：“檢察院、法院要獨(dú)立辦事，黨委不要干涉具體事務(wù)，黨委什么都干涉不好。以后下面公檢法向上面寫(xiě)報(bào)告要直接報(bào)，不要經(jīng)黨委批準(zhǔn)，經(jīng)過(guò)黨委批準(zhǔn)是錯(cuò)誤的。要有對(duì)立面，唱對(duì)臺(tái)戲，三機(jī)關(guān)互相制約也是對(duì)立面，也是唱對(duì)臺(tái)戲。什么事情一個(gè)渠道是不行的，老百姓都能反映情況嘛。這幾年犯的‘左’的錯(cuò)誤是在黨委的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)下犯的，這是一條重要的經(jīng)驗(yàn)?！钡沁@些黨的領(lǐng)導(dǎo)人的努力并沒(méi)有能改變強(qiáng)勁的黨政一元化趨向，最后形成了黨政不分的所謂“一元化”體制，誰(shuí)要是堅(jiān)持黨政分開(kāi)，誰(shuí)就有“反對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)”的罪名。

改革開(kāi)放以后，法律工作中的黨政不分體制受到普遍的質(zhì)疑。鄧小平同志率先將黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨政分開(kāi)統(tǒng)一起來(lái)，而不是對(duì)立起來(lái)，他多次提出改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，要實(shí)現(xiàn)黨政分開(kāi)，黨法分開(kāi)。他說(shuō)，“要通過(guò)改革，處理好法治與人治的關(guān)系，處理好黨和政府的關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)是不能動(dòng)搖的，但黨要善于領(lǐng)導(dǎo)，黨政需要分開(kāi)?！鼻笆鲋泄仓醒?4號(hào)文件(1979年9月9日)就是確立黨領(lǐng)導(dǎo)政法的新體制——黨政分開(kāi)體制——的努力的重要一步，它從法治的高度將“黨政分開(kāi)”作為黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作必須遵循的原則，文件指出，“加強(qiáng)黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，最重要的一條，就是切實(shí)保證法律的實(shí)施，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的作用，切實(shí)保證人民檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)，人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)……黨委和司法機(jī)關(guān)各有專(zhuān)責(zé)，不能互相代替，不應(yīng)互相混淆……黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，主要是方針、政策的領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)黨委要堅(jiān)決改變過(guò)去那種以黨代政、以言代法，不按法律規(guī)定辦事，包攬司法行政事務(wù)的習(xí)慣和作法?！?986年6月28日，在中央政治局常委會(huì)議上，鄧小平同志再次強(qiáng)調(diào)指出：“糾正不正之風(fēng)、打擊犯罪活動(dòng)中屬于法律范圍的問(wèn)題，要用法制來(lái)解決，由黨直接管不合適……黨干預(yù)太多，不利于在全體人民中樹(shù)立法制觀念?！笔嗵旌?7月10日)，《中共中央關(guān)于全黨須堅(jiān)決維護(hù)社會(huì)主義法制的通知》發(fā)布，通知規(guī)定，“黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，主要是保證司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照憲法和法律，依法獨(dú)立行使職權(quán)。各級(jí)黨組織和廣大黨員，特別是黨政軍領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要堅(jiān)決支持司法機(jī)關(guān)堅(jiān)持原則，秉公執(zhí)法?！?/p>

明確提出要解決“長(zhǎng)期形成的黨政不分、以黨代政問(wèn)題”的是黨的十三大報(bào)告。十三大報(bào)告(1987年)指出，不解決“黨政不分、以黨代政問(wèn)題”的問(wèn)題，“黨的領(lǐng)導(dǎo)無(wú)法真正加強(qiáng)，其他改革措施也難以順利實(shí)施。因此，政治體制改革的關(guān)鍵首先是黨政分開(kāi)……黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要干部。黨對(duì)國(guó)家事務(wù)實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式是：使黨的主張經(jīng)過(guò)法定程序變成國(guó)家意志，通過(guò)黨組織的活動(dòng)和黨員的模范作用帶動(dòng)廣大人民群眾，實(shí)現(xiàn)黨的路線、方針、政策。黨和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的性質(zhì)不同，職能不同，組織形式和工作方式不同。應(yīng)當(dāng)改革黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，劃清黨組織和國(guó)家政權(quán)的職能，理順黨組織與人民代表大會(huì)、政府、司法機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他各種社會(huì)組織之間的關(guān)系，做到各司其職，并且逐步走向制度化?！笔髨?bào)告特別規(guī)定：“今后，各級(jí)黨委不再設(shè)立不在政府任職但又分管政府工作的專(zhuān)職書(shū)記、常委?！闭?qǐng)注意，這里其實(shí)明確指出了撤銷(xiāo)政法委員會(huì)是此后工作的方向。

無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐上，黨委政法委員會(huì)體制都不是加強(qiáng)，而是弱化了黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，理由有：

第一，政法委員會(huì)違背了黨領(lǐng)導(dǎo)的基本原則：政治領(lǐng)導(dǎo)。政治領(lǐng)導(dǎo)是黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則，但是政法委的存在違背了這個(gè)原則，這個(gè)體制使黨成為實(shí)際的“行動(dòng)者”，無(wú)法行使“領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)”。

第二，政法委員會(huì)體制有違黨的集體領(lǐng)導(dǎo)原則。黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨的集體領(lǐng)導(dǎo)，這個(gè)集體就是黨委，是黨代會(huì)。政法委員會(huì)在黨委、黨代會(huì)外形成一個(gè)權(quán)力中心，這必然會(huì)影響集體領(lǐng)導(dǎo)，尤其是當(dāng)政法委的權(quán)力極度擴(kuò)充以后。如果政法工作要有一個(gè)“政法委員會(huì)”，經(jīng)濟(jì)工作就要有一個(gè)“經(jīng)濟(jì)委員會(huì)”，文化工作就要有一個(gè)“文化委員會(huì)”……以此類(lèi)推，各行各業(yè)都要有一個(gè)主管的“×

×委員會(huì)”，黨委、黨代會(huì)豈不架空?正是這個(gè)原因，設(shè)在黨內(nèi)的種種“委員會(huì)”先后消失，政法委員會(huì)是僅存的一個(gè)黨委外的“權(quán)力中心”。

第三，政法委員會(huì)使黨的領(lǐng)導(dǎo)“不能”。所謂黨的領(lǐng)導(dǎo)(在政法問(wèn)題上)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民形成意志——法律，而后領(lǐng)導(dǎo)人民落實(shí)實(shí)施法律，依法辦事。完成這一領(lǐng)導(dǎo)過(guò)程離不開(kāi)一定的制度依托，這就是憲法、組織法規(guī)定的、黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立的人民代表大會(huì)制度，特別是公、檢、法三家分工制約的制度。政法委員會(huì)制度、特別是地方的政法委員會(huì)制度恰恰是建立在否定這一制度安排之上的，它使黨的領(lǐng)導(dǎo)因失去制度依托而成為“不能”，是一種“自毀長(zhǎng)城”的制度。

三、政法委與法治不合

黨的領(lǐng)導(dǎo)并不必然具有正當(dāng)性，應(yīng)當(dāng)遵守一定的原則，在法治國(guó)家，這就是法治原則。這一原則的正當(dāng)性有兩方面的規(guī)范依據(jù)：一是黨章依據(jù)，二是憲法依據(jù)。十七大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》總綱部分規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。黨必須保證國(guó)家的立法、司法、行政機(jī)關(guān)，經(jīng)濟(jì)、文化組織和人民團(tuán)體積極主動(dòng)地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作……黨必須適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展和情況的變化，完善領(lǐng)導(dǎo)體制，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式，增強(qiáng)執(zhí)政能力?！睉椃ㄖ械囊?guī)定則見(jiàn)之于憲法序言和憲法第五條。

但是政法委制度明顯違反這一原則，它與法治原則的沖突表現(xiàn)在：

第一，政法委的設(shè)置與公、檢、法三家分工負(fù)責(zé)的憲法框架相沖突

僅僅從形式上看，這一點(diǎn)也是不證自明的。有一個(gè)臺(tái)前的公、檢、法，又有一個(gè)幕后的政法委，而這兩個(gè)制度的行為規(guī)范與工作目標(biāo)其實(shí)不一致，兩者的沖突不可避免。

第二，實(shí)踐中政法委擴(kuò)權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重，使憲法規(guī)定的權(quán)力分配體制受到極大侵蝕

政法委的擴(kuò)權(quán)沖動(dòng)源于單一維穩(wěn)思維下的政績(jī)沖動(dòng)，近年來(lái)一直處于高位的信訪與群體性事件刺激并強(qiáng)化了政法委的擴(kuò)權(quán)。這個(gè)擴(kuò)權(quán)表現(xiàn)在三個(gè)方面：立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。近年來(lái)，各地政法委制定種種規(guī)范，這些規(guī)范常常與現(xiàn)行法律相沖突，造成法律的紊亂。例如，2003年，北京市委政法委出臺(tái)了《關(guān)于處理輕傷害案件的會(huì)議紀(jì)要》，規(guī)定對(duì)于因民間糾紛引起的輕傷害案件，如果嫌疑人有認(rèn)罪、悔罪表現(xiàn)，積極賠償損失，被害人要求不追究其刑事責(zé)任，可以對(duì)其作出撤案、不起訴或免予刑事處分的處理。2003年，中共河北省委政法委作出《關(guān)于政法機(jī)關(guān)為完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)造良好環(huán)境的決定》，內(nèi)中有多項(xiàng)違背國(guó)家法律。在實(shí)踐中，許多不為當(dāng)事人與律師知曉的政法委以各種名目制定的規(guī)則，事實(shí)上成為直接適用的法律，它的效率甚至在法律之上，它可以直接作為改變合法判決的依據(jù)。

近年來(lái)，一些地方政法委掌握了信訪權(quán)與綜合治理權(quán)，在“綜合治理”的口號(hào)下，有的政法委不僅控制了公安、法院、檢察院，甚至包括了國(guó)安、武裝警察系統(tǒng)，能隨時(shí)調(diào)動(dòng)中國(guó)外交、教育、司法、行政、軍隊(duì)、衛(wèi)生等資源，成為政權(quán)以外的一個(gè)權(quán)力中心。例如，河南義馬市的信訪體制“改革”，撤銷(xiāo)信訪局，成立群工局(部)，后又掛回信訪局牌子，兩部門(mén)合署辦公。這個(gè)群工部(信訪局)權(quán)力有：直接交辦督辦權(quán)、重大決策評(píng)估權(quán)、社會(huì)建設(shè)指導(dǎo)權(quán)、考核獎(jiǎng)懲建議權(quán)，等等。在地方上，通過(guò)涉訴信訪的管轄權(quán)，政法委已經(jīng)成為事實(shí)上的“超級(jí)法院”。更為嚴(yán)重的是，有的地方政法委干脆設(shè)立憲法規(guī)定的體制以外的“法院”，而這個(gè)“法院”聽(tīng)命于政法委，且很少受法律程序約束。這一切，使政法委成為不僅集公、檢、法于一身，而且集立法、行政與司法權(quán)于一身的超級(jí)機(jī)構(gòu)。

第三，政法委的工作方式、導(dǎo)向與公、檢、法不一致

政法委的工作方式是協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)案件大致的程序是：“公檢法向政法委提交有分歧的案件，主要是證據(jù)不足或認(rèn)識(shí)上(可逮與不逮)有分歧的案件;政法委通過(guò)調(diào)查案件，召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)，提出初步意見(jiàn)，并形成會(huì)議紀(jì)要下發(fā)各部門(mén)……這種結(jié)果往往不是基于對(duì)事實(shí)的認(rèn)定的一致，而是由于政治權(quán)威的運(yùn)作……”這種工作方式與公、檢、法三家分工制約的憲法模式明顯不一致：政法委的工作方式是集權(quán)的方式，而憲法規(guī)定的體制運(yùn)作方式是公安偵查、檢察院起訴、法院裁判。就導(dǎo)向來(lái)看，政法委制度也與憲法規(guī)定的制度不一致的。政法委“整個(gè)案件協(xié)調(diào)的過(guò)程是以政治化為導(dǎo)向，按照政治制度邏輯運(yùn)作而不是司法制度邏輯運(yùn)作的模式進(jìn)行的”，而所謂“政治導(dǎo)向”在絕大多數(shù)情況下是“政府導(dǎo)向”，甚至是“政績(jī)導(dǎo)向”，而憲法體制下的公、檢、法三家運(yùn)行的導(dǎo)向是權(quán)利導(dǎo)向的，規(guī)則導(dǎo)向的，這兩者的沖突是不言而喻的。這就是目前我國(guó)暴力強(qiáng)拆、暴力截訪、刑訊逼供、超期羈押等違法行為屢禁不止的制度原因。

第四，干預(yù)司法成為政法委工作的常態(tài)

我國(guó)的憲法、組織法、訴訟程序法規(guī)定了法院、檢察院獨(dú)立行使職權(quán)的種種規(guī)則，但是政法委的工作方式卻是合三家為一家，雖然也說(shuō)政法委尊重公、檢、法獨(dú)立行使職權(quán)，但是在政法委掌握財(cái)權(quán)、人事權(quán)的情況下，通過(guò)政法委制度的統(tǒng)合，政法委書(shū)記成為法院和檢察院事實(shí)上的政治上級(jí)。在此制度環(huán)境下，雖然在理論上政法委的結(jié)論對(duì)公、檢、法機(jī)關(guān)只是“建議”，并沒(méi)有強(qiáng)制約束力，但事實(shí)上很少有人敢于否定政法委的結(jié)論。這就使政法委干預(yù)司法成為常態(tài)。

第五，政法委使許多審判淪為作秀

法官不是真正的裁判者是中國(guó)司法長(zhǎng)久存在的根本性問(wèn)題，盡管在不同的時(shí)代其嚴(yán)重性程度不同，但它始終存在。文革前長(zhǎng)期實(shí)行的黨委審批案件的制度是“審判秀”的典型，1979年9月9日《中共中央關(guān)于堅(jiān)決保證刑法、刑事訴訟法切實(shí)實(shí)施的指示》(即中共中央64號(hào)文件)從形式上結(jié)束了黨委審批案件的制度，使審判成為“真實(shí)”的，而非“作秀”，這是一個(gè)歷史進(jìn)步。但是隨著政法委權(quán)力的崛起，政法委的協(xié)調(diào)事實(shí)上成為實(shí)質(zhì)性的“審判”，在重大案件上，通過(guò)政法委的“協(xié)調(diào)”使審判再次成為作秀。一個(gè)還在偵查階段、或者在起訴階段的案子，或者在審判中產(chǎn)生分歧的案子，進(jìn)入政法委“協(xié)調(diào)”程序后，政法委就成為實(shí)質(zhì)性的審判者，而法院只是貫徹政法委的指令而已，這使法官淪為尷尬的“作秀者”。“審判秀”對(duì)法官良心、法官責(zé)任，對(duì)司法權(quán)威、對(duì)法治的影響是根子上的，這也是這幾年發(fā)展起來(lái)的“法官與律師辯論”、律師被逐出法庭的制度根由。

四、法治國(guó)家建設(shè)與政治體制改革的攻堅(jiān)之戰(zhàn)

1999年，法治入憲，這意味著法治國(guó)家成為中國(guó)的目標(biāo)，法治成為舉國(guó)遵守的最高原則，制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)圍繞這一目標(biāo)進(jìn)行并接受它的檢視。由于政法委制度存在明顯的不合邏輯現(xiàn)象，與憲法確立的法治原則明顯沖突，在實(shí)踐中存在嚴(yán)重的干預(yù)司法的傾向，因此，取消政法委制度的主張其實(shí)無(wú)論在法學(xué)界還是在法律實(shí)務(wù)界均為主流。

早在法治入憲的第二年(2000年)，著名刑事訴訟法教授崔敏就從司法權(quán)配置的角度對(duì)政法委的設(shè)置提出了批評(píng)，認(rèn)為它與司法獨(dú)立的要求相抵觸。2008年，崔敏教授進(jìn)一步指出：“沒(méi)有必要在各級(jí)司法機(jī)關(guān)之上再設(shè)個(gè)‘婆婆’去發(fā)號(hào)施令?！?001年有學(xué)者將撤銷(xiāo)地方政法委作為提高司法權(quán)威的必要條件之一。2003年有學(xué)者通過(guò)對(duì)政法委個(gè)案研究后得出的結(jié)論是：“由于政法委員會(huì)在人事上實(shí)際采取行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，因此，第一把手往往會(huì)越過(guò)政法委員會(huì)制度設(shè)計(jì)的界限，從而導(dǎo)致干預(yù)司法的產(chǎn)生?！笔赂舭四辏@位學(xué)者再次指出：“越來(lái)越多的地方由公安首長(zhǎng)擔(dān)任地方黨委常委或政法委書(shū)記，這有可能使得案件的公正性難以保證。法院和檢察院更有可能只是配合公安機(jī)關(guān)而很難發(fā)揮制約功能?！?010年，教育部社會(huì)科學(xué)委員會(huì)法學(xué)學(xué)部召集人陳光中教授在接受《南方都市報(bào)》采訪時(shí)表示，應(yīng)當(dāng)取消地方政法委對(duì)案件的拍板權(quán)。因?yàn)檫@種權(quán)力不僅違反了基本的訴訟原則及直接言詞原則，屬于“判而不審”，而且一旦發(fā)生錯(cuò)案，也難以追究相關(guān)人員的責(zé)任。著名社會(huì)學(xué)家于建嶸則明確表示：“中國(guó)應(yīng)該廢除政法委制度。中國(guó)最需要重樹(shù)司法的權(quán)威……趙作海案已經(jīng)表明，政法委制度已經(jīng)嚴(yán)重干擾了司法，必須盡快廢黜?！?/p>

在歷史上，黨政不分現(xiàn)象同樣存在于財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教等領(lǐng)域，其他領(lǐng)域的問(wèn)題在經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中都比較容易地解決了，政法委是文革式一元化體制的唯一遺存。因此，從不同工作領(lǐng)域的橫向比較來(lái)看，政法領(lǐng)域的黨政不分體制已經(jīng)嚴(yán)重落后于其他領(lǐng)域，造成中國(guó)改革開(kāi)放的“跛足現(xiàn)象”，拖了改革開(kāi)放的后腿。因此，對(duì)政法委的改革當(dāng)確立為一步政治體改革的首要目標(biāo)。作為過(guò)渡，可以考慮先撤銷(xiāo)地方政法委員會(huì)，保留中央的政法委員會(huì)，其職權(quán)借鑒當(dāng)年的政法小組的規(guī)定，當(dāng)為黨內(nèi)的政法智庫(kù)。

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