2014年11月4日，國家發(fā)改委發(fā)布《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》（“《投資目錄》”）修訂稿，公開征求意見。《投資目錄》作為中國政府外商直接投資管制的核心文件，明確規(guī)定了鼓勵(lì)類、限制類的外商投資項(xiàng)目以及禁止外商投資的領(lǐng)域，并就特別行業(yè)規(guī)定了外商投資的股比限制及其與中國企業(yè)的合作模式。自1995年頒布之后，《投資目錄》每隔幾年修訂一次，此為《投資目錄》的第六次修訂，也是歷次修訂中修改規(guī)模較大的一次。
自2013年7月中美重啟雙邊投資協(xié)定實(shí)質(zhì)性問題談判以來，進(jìn)一步擴(kuò)大中國對外投資開放領(lǐng)域、減少外商投資領(lǐng)域管制一直是雙方的重要議題。在此國際環(huán)境下，上海自由貿(mào)易區(qū)率先參考國際通行的負(fù)面清單做法，制定《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施》（即負(fù)面清單）以取代《投資目錄》，在負(fù)面清單中列明區(qū)內(nèi)對外商投資項(xiàng)目采取的限制或禁止性措施。2013年負(fù)面清單初次發(fā)布之時(shí)，幾乎涵蓋了2011年《投資目錄》中對外商投資的全部限制政策，在外國投資者對此略感失望之際，2014年7月上海自貿(mào)區(qū)再次修改負(fù)面清單，將限制類和禁止類的產(chǎn)業(yè)從190條減少至139條。但是由于放寬力度有限且負(fù)面清單僅適用于上海自貿(mào)區(qū)，市場一直期待外商投資準(zhǔn)入領(lǐng)域會有更進(jìn)一步的深度改革。
此次征求意見稿似乎回應(yīng)了市場的期待，雖然尚未采用負(fù)面清單的形式，但《投資目錄》對外商投資準(zhǔn)入領(lǐng)域的放寬力度遠(yuǎn)超上海自由貿(mào)易區(qū)的負(fù)面清單。本次修訂鼓勵(lì)外商投資先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、科技研發(fā)等領(lǐng)域，對于不涉及國家經(jīng)濟(jì)安全或公共利益的行業(yè)傾向于從依賴政府調(diào)控轉(zhuǎn)為交給市場之手調(diào)節(jié)。整體而言，鼓勵(lì)類項(xiàng)目刪減調(diào)整幅度不大，限制類條目大幅縮減（從79條減少到35條），且諸多領(lǐng)域放開了外資股比限制（“合作”、“合資”條目數(shù)從43條減少到11條，“中方控股”條目數(shù)從44條減少到32條）。其中，值得關(guān)注的部分行業(yè)外商投資準(zhǔn)入政策變化如下：
制造業(yè)
本次征求意見稿中，制造業(yè)開放的力度較為顯著?，F(xiàn)行《投資目錄》中限制類的制造業(yè)條目被大幅刪減，包括飲料制造業(yè)、化學(xué)原料及化學(xué)品制造業(yè)、化學(xué)纖維制造業(yè)、通用設(shè)備制造業(yè)、專用設(shè)備制造業(yè)（武器彈藥制造除外，屬于禁止類）、交通運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)、通訊設(shè)備、計(jì)算機(jī)及其他電子設(shè)備制造業(yè)在內(nèi)的條目幾乎被完全刪除。前述行業(yè)由此將被調(diào)整為允許類，外國投資者將可以在這些領(lǐng)域進(jìn)行投資，其投資方式及持股比例亦不受限制。
醫(yī)藥醫(yī)療行業(yè)
在本次征求意見稿中，醫(yī)藥行業(yè)政策也有較大變化。2011年《投資目錄》中限制類列明的產(chǎn)能過剩的藥品生產(chǎn)（如多種維生素、鈣劑）、麻醉藥品及一類精神藥品原料藥生產(chǎn)等被刪除，歸為允許類，這也是政府希望通過市場自主調(diào)控產(chǎn)業(yè)發(fā)展的體現(xiàn)。
但另一方面，我們注意到政府對醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)管趨嚴(yán)。在2007年《投資目錄》中，醫(yī)療機(jī)構(gòu)為限制類產(chǎn)業(yè)，投資形式亦限于合資合作，隨后在現(xiàn)行2011年《投資目錄》中被調(diào)整為允許類。然而，在實(shí)踐中，設(shè)立外商獨(dú)資的醫(yī)療機(jī)構(gòu)依然困難重重。雖然目前上海自貿(mào)區(qū)在此方面有所突破，允許設(shè)立外商獨(dú)資醫(yī)療機(jī)構(gòu)，且行業(yè)內(nèi)放開醫(yī)療機(jī)構(gòu)外資限制的熱議不斷，本次《投資目錄》修訂稿中將醫(yī)療機(jī)構(gòu)再次被列入限制類，并且將其投資形式限于合作，意味著對外商投資醫(yī)療機(jī)構(gòu)的限制短期內(nèi)不會放開。
汽車行業(yè)
在現(xiàn)行的2011年《投資目錄》中，汽車電子裝置制造與研發(fā)領(lǐng)域多屬于鼓勵(lì)類，但某些投資其方式限于合資或合作，例如汽車電子總線網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、電動助力轉(zhuǎn)向系統(tǒng)電子控制器、嵌入式電子集成系統(tǒng)等。目前的征求意見稿已刪除了前述產(chǎn)業(yè)中關(guān)于投資方式的限制，即外資可以在上述領(lǐng)域成立外商獨(dú)資或合資企業(yè)，不再有中資參股或參與合作的要求。
但是征求意見稿首次將汽車整車、專用汽車和摩托車制造明確列為限制類，并規(guī)定中方股比不低于50%，同一家外商可在國內(nèi)建立兩家（含兩家）以下生產(chǎn)同類（即乘用車類、商用車類和摩托車類）整車產(chǎn)品的合資企業(yè)，但如與中方合資伙伴聯(lián)合兼并國內(nèi)其他汽車生產(chǎn)企業(yè)可不受兩家的限制。征求意見稿的上述限制幾乎與2004年頒布的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》中的相關(guān)表述完全一致，但未將農(nóng)用運(yùn)輸車的制造納入限制類。
汽車整車制造在2007年的《投資目錄》中列為鼓勵(lì)類外商投資項(xiàng)目，而2011年版的《投資目錄》中已從鼓勵(lì)類中移出成為允許類項(xiàng)目，根據(jù)《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》進(jìn)行管理。而此次將其明確歸為限制類，反映了監(jiān)管部門逐步收緊外商投資整車制造產(chǎn)業(yè)的趨勢以及對自主品牌汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持。另一方面，從征求意見稿來看，近年來備受矚目的關(guān)于放開整車合資股比限制的問題可能將暫時(shí)擱置。
通信、互聯(lián)網(wǎng)
總體而言，國家對通信、互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域新興業(yè)務(wù)的發(fā)展持鼓勵(lì)態(tài)度。本次征求意見稿中取消了對增值電信領(lǐng)域電子商務(wù)的股權(quán)比例限制，這可能與國家主推電子商務(wù)發(fā)展的政策有關(guān)。目前，上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單規(guī)定電子商務(wù)領(lǐng)域外商投資比例最高可達(dá)55%，上海自貿(mào)區(qū)外的地區(qū)是否亦將遵從55%的外資股比上限或是全面放開外資限制還有待《投資目錄》正式頒布并實(shí)施后檢驗(yàn)。
同時(shí)，新興的物聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)，即物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用，也被納入鼓勵(lì)類。該等修改符合中國政府希望在移動互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代在物聯(lián)網(wǎng)相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域獲得領(lǐng)先地位的政策導(dǎo)向。對于可能屬于物聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的技術(shù)，例如車聯(lián)網(wǎng)、可穿戴移動技術(shù)以及智能電網(wǎng)技術(shù)等，未來投資這些技術(shù)的開發(fā)與應(yīng)用的外國投資者將可能享受到投資審批的便利及稅收方面的優(yōu)惠政策。
而另一方面，與之前的出版業(yè)外資政策一致，網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)在本次征求意見稿中被明確列為禁止類。該等調(diào)整并不令人意外，因?yàn)槲幕?、新聞出版?005年頒布的《關(guān)于文化領(lǐng)域引進(jìn)外資的若干意見》中亦明確禁止外商投資互聯(lián)網(wǎng)出版業(yè)務(wù)。
基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)
對比2011年《投資目錄》，本次征求意見稿取消了地鐵、房地產(chǎn)領(lǐng)域?qū)ν馍掏顿Y的限制。具體而言，鼓勵(lì)類中的城市地鐵、輕軌等軌道交通的建設(shè)和經(jīng)營不再有中方控股的限制，如果此次調(diào)整最終實(shí)施，外資有望在中國獨(dú)資建設(shè)并運(yùn)營地鐵、輕軌線路。另外，征求意見稿中將房地產(chǎn)業(yè)從限制類調(diào)整為允許類，不再限制外國投資者在中國進(jìn)行土地成片開發(fā)以及建設(shè)和運(yùn)營高檔賓館、寫字樓、國際會展中心。
教育
與其他行業(yè)的放開趨勢相反，本次征求意見稿中，整體教育行業(yè)對外資的限制更加嚴(yán)格。高等教育機(jī)構(gòu)、育幼機(jī)構(gòu)均被新增為限制類，且投資模式限于合作并由中方主導(dǎo)；而原來屬于限制類的普通高中教育機(jī)構(gòu)的投資模式同樣要求由中方主導(dǎo)。義務(wù)教育機(jī)構(gòu)被列為禁止類，未來外國投資依然難以涉足中國基礎(chǔ)教育。
服務(wù)業(yè)
鼓勵(lì)類中的會計(jì)和審計(jì)在現(xiàn)行2011年《投資目錄》中有“限于合作、合伙”的投資形式要求，但在本次征求意見稿中，上述要求被刪除。這意味著外國投資者將可在中國設(shè)立獨(dú)資的會計(jì)師事務(wù)所，提供會計(jì)和審計(jì)服務(wù)。
對娛樂業(yè)的限制也進(jìn)一步放開。鼓勵(lì)類中的演出場所經(jīng)營不再有中方控股的限制，而大型主題公園的建設(shè)及經(jīng)營、娛樂場所經(jīng)營也從限制類中刪除，成為允許類的項(xiàng)目。
但部分服務(wù)行業(yè)的外資政策卻呈現(xiàn)了相反的趨勢，比如法律咨詢和文物拍賣。在2011年《投資目錄》中，法律咨詢屬于限制類；而在本修訂稿中，中國法律事務(wù)咨詢明確被列為禁止類，將中國入世承諾和關(guān)于外國律師事務(wù)所駐華代表機(jī)構(gòu)監(jiān)管法規(guī)中的規(guī)定明確化。此外，經(jīng)營文物拍賣的拍賣企業(yè)、文物商店也被明確列為禁止類。
本次征求意見稿顯示了中國政府在改善外資準(zhǔn)入領(lǐng)域管理體制方面的決心和努力，也預(yù)示著外商投資領(lǐng)域法律監(jiān)管近期可能將有一系列的重大改革舉措。
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