關(guān)于朱家棟涉嫌非法收購(gòu)珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品罪與受賄罪、濫用職權(quán)罪一案的
法律意見(jiàn)書
尊敬的林某院長(zhǎng)：
我們受朱家棟的委托和分別受廣東廣強(qiáng)律師事務(wù)所、上海東杰律師事務(wù)所的指派，在朱家棟涉嫌非法收購(gòu)珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品罪與受賄罪、濫用職權(quán)罪一案中擔(dān)任朱家棟的辯護(hù)人。我們接受委托后，到汕頭市檢察院進(jìn)行了閱卷，依法會(huì)見(jiàn)了朱家棟，對(duì)案件進(jìn)行了適當(dāng)?shù)恼{(diào)查，對(duì)本案有清楚的認(rèn)識(shí)，現(xiàn)出具法律意見(jiàn)供林院長(zhǎng)參考。
我們認(rèn)為：根據(jù)本案事實(shí)、證據(jù)和法律，本案應(yīng)對(duì)朱家棟作出不予起訴的決定。朱家棟涉案行為，不構(gòu)成非法收購(gòu)珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品罪，不構(gòu)成濫用職權(quán)罪，對(duì)朱家棟涉嫌受賄罪的指控，也存在“指控明顯不成立、事實(shí)不清、證據(jù)不足”的情形，且本案?jìng)刹樾袨楸旧砩嫦訃?yán)重違法，導(dǎo)致?lián)远ò傅淖C據(jù)真實(shí)性存疑，無(wú)法排除合理懷疑，依法不能作為定案的根據(jù)。具體論述如下：
一、朱家棟涉案行為不構(gòu)成非法收購(gòu)珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品罪
汕頭市公安局森林分局出具的汕公森訴字[2013]3號(hào)《起訴意見(jiàn)書》認(rèn)為：犯罪嫌疑人朱家棟非法收購(gòu)珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品，17件犀牛角制品真品重2.563千克，價(jià)值為64.075萬(wàn)元，觸犯《中華人民共和國(guó)刑法》（以下簡(jiǎn)稱《刑法》）第三百四十一條第一款，涉嫌非法收購(gòu)珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品罪。
我們認(rèn)為：朱家棟涉案行為不構(gòu)成非法收購(gòu)珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品罪，不應(yīng)被追究刑事責(zé)任。理由如下：
其一，關(guān)于非法收購(gòu)珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品罪的犯罪構(gòu)成問(wèn)題。
我國(guó)《刑法》第三百四十一條規(guī)定的非法收購(gòu)珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品罪，是指違反國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)法規(guī)，非法收購(gòu)國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品的行為。此罪的主觀方面僅限于故意，行為人須明知是國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品而加以收購(gòu)。構(gòu)成本罪的關(guān)鍵是，行為人客觀上須有違反國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)法規(guī)，未經(jīng)有關(guān)主管部門或者授權(quán)單位批準(zhǔn)，而非法收購(gòu)國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品的行為。收購(gòu)，包括以營(yíng)利、自用為目的的購(gòu)買行為。這里的國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)法規(guī)，系指《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》，該法第二十二條規(guī)定：“禁止出售、收購(gòu)國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物或者其產(chǎn)品。因科學(xué)研究、馴養(yǎng)繁殖、展覽等特殊情況，需要出售、收購(gòu)、利用國(guó)家一級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物或者其產(chǎn)品的，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院野生動(dòng)物行政主管部門或者其授權(quán)的單位批準(zhǔn)；需要出售、收購(gòu)、利用國(guó)家二級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物或者其產(chǎn)品的，必須經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府野生動(dòng)物行政主管部門或者其授權(quán)的單位批準(zhǔn)。馴養(yǎng)繁殖國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的單位和個(gè)人可以憑馴養(yǎng)繁殖許可證向政府指定的收購(gòu)單位，按照規(guī)定出售國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物或者其產(chǎn)品。工商行政管理部門對(duì)進(jìn)入市場(chǎng)的野生動(dòng)物或者其產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督管理?！?/p>
本罪是1997年《刑法》增加罪名。此前，《國(guó)務(wù)院關(guān)于犀牛角和虎骨貿(mào)易的通知》(國(guó)發(fā)[1993]39號(hào))規(guī)定：“禁止出售、收購(gòu)、運(yùn)輸、攜帶、郵寄犀牛角和虎骨。凡違反本通知規(guī)定，出售、收購(gòu)、運(yùn)輸、攜帶、郵寄犀牛角和虎骨的，由國(guó)家工商行政管理機(jī)關(guān)和中華人民共和國(guó)海關(guān)依法查處；構(gòu)成投機(jī)倒把罪、走私罪的，由司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任?！?997年修訂的《刑法》取消了投機(jī)倒把罪，將非法收購(gòu)、運(yùn)輸、出售國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危野生動(dòng)物及其制品的行為，規(guī)定為獨(dú)立罪名，行為人構(gòu)成犯罪在于“非法收購(gòu)”，而非“收購(gòu)”行為本身?！缎谭ā沸抻喓螅瑖?guó)務(wù)院該《通知》已不能對(duì)行為人收購(gòu)珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品行為作出法律評(píng)判。依照《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》，在經(jīng)批準(zhǔn)的情況下，出售、收購(gòu)、利用國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物或者其產(chǎn)品的行為，不具有刑事違法性；在無(wú)法證明出售行為具有違法性的前提下，并不能得出“收購(gòu)”或“持有”瀕危野生動(dòng)物制品行為構(gòu)成犯罪的結(jié)論。
犀牛角制品雖屬嚴(yán)禁貿(mào)易的野生動(dòng)物制品，但在依法履行相關(guān)的審批手續(xù)情況下是可以出售、收購(gòu)的，屬于限制流通物，并非一律禁止?！秶?guó)家林業(yè)局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)象牙及其制品規(guī)范管理的通知》（林護(hù)發(fā)[2008]258號(hào)）明確：象牙雕刻制品是可以合法加工銷售的，只是依法規(guī)范管理的問(wèn)題。同屬珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品、同為雕刻傳統(tǒng)工藝國(guó)家非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的犀牛角雕刻制品屬同一類別，國(guó)家規(guī)范管理原則應(yīng)是一致的。為對(duì)犀角象牙雕刻拍賣規(guī)范管理，中國(guó)拍賣行業(yè)協(xié)會(huì)于2011年12月15日下發(fā)《關(guān)于國(guó)家林業(yè)主管部門對(duì)有關(guān)野生保護(hù)動(dòng)物制品拍賣問(wèn)題的意見(jiàn)的緊急通知》，轉(zhuǎn)達(dá)國(guó)家林業(yè)主管部門的要求：“凡在我國(guó)境內(nèi)收購(gòu)、運(yùn)輸、出售(包括拍賣)國(guó)家重點(diǎn)野生保護(hù)動(dòng)物制品，無(wú)論該制品形成于何時(shí)，屬于國(guó)家禁止貿(mào)易的，不得作為拍賣標(biāo)的。需經(jīng)野生動(dòng)物行政主管部門或其授權(quán)單位批準(zhǔn)的，要嚴(yán)格履行審批手續(xù)。”顯然，犀牛角制品民間流通成為常態(tài)，僅屬依法規(guī)范管理問(wèn)題。
其二，偵查機(jī)關(guān)無(wú)證據(jù)證明朱家棟購(gòu)買并收藏犀牛角制品行為具有刑事違法性。
首先，朱家棟是以“購(gòu)買古玩藏品”方式獲得涉案犀牛角制品的，其行為不具有刑事違法性。根據(jù)《起訴意見(jiàn)書》所認(rèn)定的事實(shí)，涉案的17件犀牛角制品，來(lái)源于朱家棟在國(guó)內(nèi)專業(yè)古玩收藏品市場(chǎng)所購(gòu)買的，商店、商家有合法經(jīng)營(yíng)執(zhí)照，并非私下買賣，目的為個(gè)人收藏愛(ài)好觀賞用。據(jù)朱家棟陳述，店家已告知：老的犀牛角制品可以買賣，新的不能買賣。作為收藏愛(ài)好者，朱家棟主觀上并無(wú)違法故意，并不認(rèn)為年代久遠(yuǎn)進(jìn)入收藏品流通交易市場(chǎng)的犀牛角制品不能購(gòu)買，而認(rèn)為收藏老舊犀牛角手工藝術(shù)品行為不違法，自己目的是為保護(hù)有價(jià)值的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。同理，在國(guó)外，如歐洲、美國(guó)和加拿大，新制品和未經(jīng)雕刻的原角絕對(duì)禁止交易，但規(guī)定以1947年6月為線，此前制作的“工藝”犀牛角或以“購(gòu)買工藝品”方式獲得的犀牛角可合法交易。
其次，《刑法》規(guī)定的非法收購(gòu)、運(yùn)輸、出售國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品罪屬于選擇性罪名，收購(gòu)行為的違法性系基于出售行為的非法性，若無(wú)法證明出售行為系非法，司法機(jī)關(guān)不能以行為人持有珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品的客觀事實(shí)而追究購(gòu)買者刑事責(zé)任，否則刑法打擊面將無(wú)限放大，任何持有野生動(dòng)物古董、手工藝品的都應(yīng)被追究刑事責(zé)任。本案中，除朱家棟陳述及被扣押的犀牛角制品外，偵查機(jī)關(guān)再無(wú)任何證據(jù)證明出賣人系非法出售犀牛角制品；相反，據(jù)朱家棟辯解，能證明系合法正當(dāng)?shù)慕灰?，在?gòu)買后郵寄及攜帶過(guò)程中，從未受到有關(guān)部門查處、扣押。
再者，非法收購(gòu)、運(yùn)輸、出售國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品罪，從刑法保護(hù)的法益來(lái)看，制定本罪的目的是希望保護(hù)國(guó)外處于瀕危邊緣的犀牛，是我國(guó)履行國(guó)家責(zé)任的表現(xiàn)，但本案涉案的17件犀牛角制品并非新品，而是年代久遠(yuǎn)，早已進(jìn)入收藏市場(chǎng)的手工藝術(shù)品，并作為研究學(xué)習(xí)之用。朱家棟的購(gòu)買收藏行為不具有危害珍貴、瀕危野生動(dòng)物的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)性，沒(méi)有侵犯刑法所保護(hù)的法益，不具有刑法規(guī)定的社會(huì)危害性。
此外，朱家棟購(gòu)置的17件犀牛角制品，都來(lái)自合法的收藏市場(chǎng)，商家均為專業(yè)商店，正常買賣交易。而商家理應(yīng)接受文物、工商管理部門的監(jiān)管，朱家棟充分信賴商家出售犀牛角制品的合法性，朱家棟也陳述雙方不存在私下交易，或者明知來(lái)源非法而買賣的情形，合法交易地點(diǎn)決定朱家棟涉案行為不具有違法性。據(jù)我們了解，僅在上海豫園老城隍廟地區(qū)，合法經(jīng)營(yíng)象牙制品的商店即有數(shù)家。
最后，指控犯罪的證明責(zé)任在公訴機(jī)關(guān)，而朱家棟所作的無(wú)罪辯解，證人王某、王勇的證言印證了朱家棟辯解的真實(shí)性：涉案犀牛角制品均來(lái)自合法場(chǎng)所，動(dòng)機(jī)單純，個(gè)人收藏愛(ài)好之用。從訴訟證明的角度，只有證明出售者系非法出售，朱家棟收購(gòu)收藏行為才有可能被認(rèn)定為違法。鑒于出售者無(wú)法查找，無(wú)法證實(shí)朱家棟購(gòu)買行為具有違法性，將收藏愛(ài)好者朱家棟認(rèn)定犯罪，顯然缺乏事實(shí)與法律根據(jù)。此外，在缺乏出售人證據(jù)材料前提下，對(duì)朱家棟定罪，事實(shí)上是將“持有”珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品行為作為犯罪處理，顯然于法無(wú)據(jù)，與理相悖，且將刑法打擊面無(wú)限放大，必然在民間收藏界引發(fā)強(qiáng)烈震動(dòng)，從而人人自危，不利于對(duì)優(yōu)秀傳統(tǒng)工藝品的保護(hù)。
需補(bǔ)充說(shuō)明的一點(diǎn)是，《起訴意見(jiàn)書》認(rèn)為朱家棟涉嫌非法收購(gòu)珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品罪，除缺乏證據(jù)事實(shí)支持，存在法律障礙外，還存在超過(guò)刑事追訴時(shí)效的問(wèn)題。非法收購(gòu)珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品犯罪的追訴時(shí)效，自非法收購(gòu)行為實(shí)施終了時(shí)計(jì)算，該罪情節(jié)特別嚴(yán)重的情形，處十年以上有期徒刑，根據(jù)刑法規(guī)定，刑事追訴時(shí)效為十五年。從形態(tài)看，涉案犀牛角制品應(yīng)屬市場(chǎng)流通年代久遠(yuǎn)的收藏品，在本案中，朱家棟購(gòu)買犀牛角制品的時(shí)間完全由其一人陳述，再無(wú)其他旁證，偵查機(jī)關(guān)追究朱家棟刑事責(zé)任，法律依據(jù)明顯不充分，也無(wú)法排除合理懷疑。
其三，朱家棟合法收藏老舊犀牛角的行為受文物保護(hù)法保護(hù)。
我國(guó)《文物保護(hù)法》第二條第三款將“歷史上各時(shí)代珍貴的藝術(shù)品、工藝美術(shù)品”歸入文物范圍，第五十條規(guī)定：“文物收藏單位以外的公民、法人和其他組織可以收藏通過(guò)下列方式取得的文物：（二）從文物商店購(gòu)買；（四）公民個(gè)人合法所有的文物相互交換或者依法轉(zhuǎn)讓；文物收藏單位以外的公民、法人和其他組織收藏的前款文物可以依法流通。”
犀牛角雕刻工藝品與象牙雕刻工藝品一樣，屬國(guó)家悠久歷史文化，朱家棟購(gòu)買的17件犀牛角工藝品從形態(tài)上觀察，皆屬年代久遠(yuǎn)之犀角工藝品，來(lái)自于合法流通交易場(chǎng)所，根據(jù)國(guó)家《文物保護(hù)法》的規(guī)定，屬于受法律保護(hù)的民間文物收藏。從收藏品市場(chǎng)實(shí)際情況看，年代久遠(yuǎn)之犀牛角制品被民間收藏并受保護(hù)已是不爭(zhēng)的事實(shí)，中央電視臺(tái)《鑒寶》節(jié)目中，常有藏家持犀牛角制品請(qǐng)專家鑒寶的鏡頭。為此，著名古玩雜件鑒賞專家蔡國(guó)聲先生現(xiàn)場(chǎng)提醒持寶人：近年，國(guó)家規(guī)定，新犀牛角及制品不允許買賣，老舊犀角制品仍在正常流通。
本案涉案的17件犀牛角制品，系中國(guó)特有的傳統(tǒng)雕刻品，工藝精美，具有很高的藝術(shù)價(jià)值。從形態(tài)觀察，應(yīng)屬年代久遠(yuǎn)的有價(jià)值文物，公民民間收藏受《文物保護(hù)法》保護(hù)和鼓勵(lì)，個(gè)人收藏不具有收購(gòu)牟利性質(zhì)，更不能被認(rèn)定為犯非法收購(gòu)珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品罪。
其四，《法制晚報(bào)》的權(quán)威觀點(diǎn)，從側(cè)面印證朱家棟的涉案行為不構(gòu)成犯罪。
針對(duì)社會(huì)生活中出現(xiàn)的文玩收藏法律問(wèn)題，2014年1月2日《法制晚報(bào)》發(fā)表觀點(diǎn)稱：“對(duì)于象牙等珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品，由于文化傳統(tǒng)和欣賞及收藏價(jià)值，國(guó)家也并非完全禁止個(gè)人買賣和收藏，但是根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，賣家一定要向林業(yè)部門申請(qǐng)并取得銷售許可才能經(jīng)營(yíng)，而買家也只能在具有銷售許可的場(chǎng)所購(gòu)買?！皼](méi)有買賣，就沒(méi)有殺害”。辦案檢察官認(rèn)為，為了保護(hù)瀕危野生動(dòng)物，保護(hù)自然環(huán)境，文玩愛(ài)好者還是盡量減少購(gòu)買、收藏此類野生動(dòng)物制品，確實(shí)有需要的話，也一定要選擇正規(guī)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所合法的購(gòu)買、收藏。”顯然，在朱家棟到正規(guī)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所合法購(gòu)買、收藏涉案藏品的情況下，根本就無(wú)法得出朱家棟構(gòu)成犯罪的結(jié)論。
其五，從司法實(shí)踐角度考慮，本案無(wú)法得出朱家棟涉案行為構(gòu)成非法收購(gòu)珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品罪的結(jié)論。
首先，司法實(shí)踐中，認(rèn)定行為人非法收購(gòu)珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品罪的關(guān)鍵在于買賣行為的非法性，犀牛角被列入瀕危野生動(dòng)植物國(guó)際貿(mào)易公約保護(hù)物種，根據(jù)國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)法，其制品并非完全禁止出售、收購(gòu)、利用，經(jīng)過(guò)國(guó)家有關(guān)部門批準(zhǔn)，仍然被允許。若司法機(jī)關(guān)未有證據(jù)證明出售方出售犀牛角制品行為的非法性，即不能證明出售方不具有出售犀牛角制品“經(jīng)營(yíng)利用許可證”，就不能追究購(gòu)買人的刑事責(zé)任。出賣人具有合法“經(jīng)營(yíng)利用許可證”而出賣珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品的，買賣行為合法，當(dāng)然不能追究買賣雙方行為人刑責(zé)。如北京第一中級(jí)人民法院判決的被告人支雁偉非法出售珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品、非法收購(gòu)珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品案【（2006）一中刑終字第02734號(hào)刑事判決書】，法院認(rèn)定被告人支雁偉構(gòu)成犯罪主要根據(jù)是：“在沒(méi)有《北京市陸生野生動(dòng)物經(jīng)營(yíng)利用許可證》的情況下，出售從他處購(gòu)進(jìn)的國(guó)家明令禁止的珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品象牙觀音雕像。”
其次，司法實(shí)踐中，在無(wú)法查找出賣人，無(wú)法證明買受人構(gòu)成非法收購(gòu)珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品罪的情形下，對(duì)于行為人在運(yùn)輸該珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品途中被查獲的，有認(rèn)定行為人構(gòu)成非法運(yùn)輸珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品罪的法院案例，但從未有因合法收藏而構(gòu)成犯罪的案例。觀察各地法院對(duì)非法收購(gòu)珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品犯罪的判決書，無(wú)一例判決是在缺少出售人相關(guān)證據(jù)，無(wú)法證實(shí)出售行為具有違法性的情形下，對(duì)收購(gòu)人進(jìn)行定罪量刑的。公民持有犀牛角制品行為不具有刑事違法性，無(wú)法追究刑責(zé)。此外，從刑事司法實(shí)踐觀察，司法機(jī)關(guān)從未對(duì)行為人收購(gòu)收藏年代久遠(yuǎn)的珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品行為追究刑事責(zé)任的。由于國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)法制定于1989年，其時(shí)，年代久遠(yuǎn)的象牙、犀牛角制品早已進(jìn)入流通收藏市場(chǎng)，或已被多次交易，若司法機(jī)關(guān)將此民間收藏作為犯罪處理，那些收藏有象牙、犀牛角的民間收藏愛(ài)好者都是潛在的犯罪嫌疑人，隨時(shí)會(huì)被刑罰制裁，刑事打擊面將無(wú)限地?cái)U(kuò)大，這是難以想象的。
綜上，無(wú)論從事實(shí)、證據(jù)和法律適用方面，還是從民間文物收藏保護(hù)層面，司法機(jī)關(guān)追究文物收藏愛(ài)好者朱家棟刑事責(zé)任的做法都是錯(cuò)誤的，應(yīng)依法認(rèn)定朱家棟涉案行為不構(gòu)成非法收購(gòu)珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品罪。
二、朱家棟涉案行為不構(gòu)成濫用職權(quán)罪。具體論述如下：
廣東省汕頭市檢察院汕檢反貪移訴（2013）第7號(hào)《起訴意見(jiàn)書》認(rèn)為：2005年至2008年期間，犯罪嫌疑人朱家棟在“金潤(rùn)花園一期”、“萬(wàn)泰春天東區(qū)”、“萬(wàn)泰春天西區(qū)”、“龍禧花園南區(qū)”等四個(gè)項(xiàng)目的規(guī)劃審批過(guò)程中，明顯違反《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》、《廣東省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理?xiàng)l例》、《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市規(guī)劃條例》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》（國(guó)發(fā)[2001]15號(hào)）等有關(guān)規(guī)定，未報(bào)經(jīng)汕頭市人民政府批準(zhǔn)，越權(quán)審批提高上述四個(gè)項(xiàng)目建筑容積率，分別將項(xiàng)目從原規(guī)劃條件容積率2.0提高至2.383，從容積率從2.0提高到2.8，從容積率3.5提高到3.8，從容積率2.0提高至2.312，共增加項(xiàng)目建筑面積36709.844平方米，經(jīng)廣東弘實(shí)資產(chǎn)評(píng)估房地產(chǎn)土地估價(jià)有限公司評(píng)估，上述四個(gè)項(xiàng)目用地容積率變更前后的土地使用權(quán)總價(jià)值差額為人民幣2836.35萬(wàn)元，但該四個(gè)項(xiàng)目經(jīng)越權(quán)審批提高容積率按基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)僅補(bǔ)交土地款人民幣共計(jì)834.0715萬(wàn)元，造成國(guó)家經(jīng)濟(jì)損失共計(jì)人民幣2002.2785萬(wàn)元。
據(jù)此認(rèn)為，朱家棟身為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，越權(quán)審批提高“金潤(rùn)花園一期”、“萬(wàn)泰春天東區(qū)”、“萬(wàn)泰春天西區(qū)”、“龍禧花園南區(qū)”項(xiàng)目建筑容積率，造成國(guó)家經(jīng)濟(jì)損失共計(jì)人民幣2002.2785萬(wàn)元，嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公共利益，社會(huì)影響惡劣，情節(jié)特別嚴(yán)重，根據(jù)《刑法》第三百九十七條之規(guī)定，構(gòu)成濫用職權(quán)罪。
《刑法》第三百九十七條規(guī)定：國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑。最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋（一）》（法釋〔2012〕18號(hào)）第一條：“具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為《刑法》第三百九十七條規(guī)定的“情節(jié)特別嚴(yán)重”：“（二）造成經(jīng)濟(jì)損失150萬(wàn)元以上的；（四）造成特別惡劣社會(huì)影響的；（五）其他特別嚴(yán)重的情節(jié)?！?/p>
濫用職權(quán)罪，是指國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的行為。濫用職權(quán)罪構(gòu)成要件包括三個(gè)要素：一是行為主體必須為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，二是有濫用職權(quán)的行為，三是致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失。刑法上的濫用職權(quán)罪，是指國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員超越職權(quán)，違法決定、處理其無(wú)權(quán)決定、處理的事項(xiàng)，或者違反規(guī)定處理公務(wù)，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的犯罪。濫用職權(quán)罪客觀方面表現(xiàn)為違反或者超越法律規(guī)定的權(quán)限和程序而使用手中的職權(quán)，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的行為。濫用職權(quán)的行為，必須是行為人手中有“權(quán)”，并且濫用權(quán)力與危害結(jié)果有直接的因果關(guān)系。如果行為人手中并無(wú)此權(quán)力，或者雖然有權(quán)但行使權(quán)力與危害結(jié)果沒(méi)有直接的因果關(guān)系，則不能構(gòu)成本罪，而應(yīng)當(dāng)按照其他規(guī)定處理。濫用職權(quán)只有“致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失”的，才能構(gòu)成犯罪。是否造成“重大損失”是區(qū)分罪與非罪的重要標(biāo)準(zhǔn)，未造成重大損失的，屬于一般工作過(guò)失的瀆職行為，可以由有關(guān)部門給予批評(píng)教育或者行政處分。
偵查機(jī)關(guān)認(rèn)為朱家棟在四個(gè)房地產(chǎn)項(xiàng)目的審批過(guò)程中，明顯違反法律法規(guī)，未經(jīng)市政府審批，越權(quán)審批提高容積率，造成巨大經(jīng)濟(jì)損失，情節(jié)特別嚴(yán)重，社會(huì)影響惡劣。
我們認(rèn)為：《起訴意見(jiàn)書》認(rèn)定朱家棟涉嫌濫用職權(quán)犯罪依法不能成立，理由如下：
其一，本案朱家棟涉案行為，屬于一般職權(quán)范圍之內(nèi)的合法職務(wù)行為，并不屬于一般職權(quán)范圍之外的濫用職權(quán)行為。
濫用職權(quán)應(yīng)是濫用國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的一般職務(wù)權(quán)限，而國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的一般職務(wù)權(quán)限，不僅包括法定的職務(wù)權(quán)限，而且包括根據(jù)慣例、基于國(guó)情等形成的職務(wù)權(quán)限（見(jiàn)“九五”規(guī)劃高等學(xué)校法學(xué)教材，權(quán)威立法專家張明楷《刑法學(xué)》）。在本案中，朱家棟行使的就是根據(jù)慣例、基于國(guó)情等形成的一般職務(wù)權(quán)限，并不屬于濫用職權(quán)的范疇，也不存在致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的事實(shí)，且朱家棟涉案行為與所指控的重大損失，并不存在刑法意義上的因果關(guān)系。因此，朱家棟涉案行為不構(gòu)成濫用職權(quán)罪。
首先，關(guān)于陽(yáng)臺(tái)懸挑實(shí)體面積不納入建筑面積計(jì)算容積率的做法，導(dǎo)致容積率提高的問(wèn)題，關(guān)于住宅用地或居住用地兼容臨街商鋪的問(wèn)題，均屬于汕頭市歷史遺留問(wèn)題，均屬于汕頭市規(guī)劃局、汕頭市國(guó)土局、汕頭市政府等政府部門遵循規(guī)劃審批行政慣例所形成的，屬于一般職權(quán)范圍之內(nèi)的合法職務(wù)行為，并不屬于職權(quán)范圍之外的濫用職權(quán)行為。涉案的金潤(rùn)花園一期、萬(wàn)泰春天東區(qū)、萬(wàn)泰春天西區(qū)、龍禧花園南區(qū)四個(gè)項(xiàng)目，都存在容積率提高的問(wèn)題，但是不是因陽(yáng)臺(tái)懸挑實(shí)體面積沒(méi)有納入建筑面積計(jì)算容積率所導(dǎo)致的，陽(yáng)臺(tái)懸挑實(shí)體面積計(jì)入建筑面積導(dǎo)致容積率提高了多少，本案均沒(méi)有查明，而是單憑容積率提高的事實(shí)，就認(rèn)定朱家棟一人有罪，這明顯是辦案機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)劃局一般職務(wù)權(quán)限認(rèn)定錯(cuò)誤所產(chǎn)生的謬誤結(jié)論。
相關(guān)筆錄證據(jù)均證實(shí)：陽(yáng)臺(tái)懸挑實(shí)體面積沒(méi)有納入建筑面積計(jì)算容積率，可建設(shè)面積不超過(guò)用地合同約定建筑面積的20%，屬于規(guī)劃局、國(guó)土局均認(rèn)可的一貫做法，是汕頭市持續(xù)近20年的規(guī)劃審批慣例。①朱家棟2013年6月26日筆錄，卷3，第28至35頁(yè)；問(wèn)：按照建設(shè)部的有關(guān)規(guī)定，陽(yáng)臺(tái)、懸挑實(shí)體面積是否應(yīng)納入計(jì)算容積率？答：按照汕頭規(guī)劃管理的慣例，一直沒(méi)有將陽(yáng)臺(tái)、懸挑實(shí)體面積納入計(jì)算的。所以08年我發(fā)現(xiàn)這個(gè)情況后，迅速組織，上報(bào)市政府請(qǐng)求停止這種做法；②林為民，2013年5月27日，卷4，第69頁(yè)：一直到2007年底，局的業(yè)務(wù)會(huì)議紀(jì)要（第27次）還決定修建性詳細(xì)規(guī)劃的容積率應(yīng)嚴(yán)格按照原批準(zhǔn)的用地條件容積率控制，但修建性規(guī)劃容積率不包括陽(yáng)臺(tái)、懸挑實(shí)體面積，陽(yáng)臺(tái)、懸挑實(shí)體面積的比例留在下審批階段（建工科）確定；③趙文欣筆錄，卷4，第4頁(yè)：可建筑面積不超過(guò)設(shè)計(jì)科出具面積的20%，設(shè)計(jì)科都認(rèn)可；④徐某某，2013年5月23日，卷4，第13頁(yè)：“到建管科審批的建筑方案時(shí)，才把陽(yáng)臺(tái)、懸挑實(shí)體一并計(jì)入建筑面積計(jì)算容積率?！本?，第14頁(yè)：?jiǎn)枺阂?guī)劃局內(nèi)部關(guān)于調(diào)整容積率內(nèi)部做法是否形成文件或領(lǐng)導(dǎo)指示？答：這是我們工作長(zhǎng)期形成的內(nèi)部做法，沒(méi)有具體文件和領(lǐng)導(dǎo)指示；⑤劉某某，2013年5月24日，卷4，第33頁(yè)；⑥陸某某，2013年5月24日，卷4，第46頁(yè)。這樣的筆錄卷宗里還很多，這里不再一一列舉。
其次，關(guān)于住宅用地或居住用地兼容臨街商鋪的問(wèn)題，同樣屬于汕頭市規(guī)劃審批的行政慣例，事實(shí)上，全國(guó)各地都曾存在類似規(guī)劃審批的情況。相關(guān)《筆錄證據(jù)》可證實(shí)這一點(diǎn)：①朱家棟2013年6月26日筆錄（卷3，第33、34頁(yè)）問(wèn)：“經(jīng)審查，上述萬(wàn)泰春天東區(qū)、龍禧花園南區(qū)、金潤(rùn)花園一期項(xiàng)目都存在兼容商業(yè)鋪面的問(wèn)題，你的審批是否合法？”答：“汕頭很多項(xiàng)目審批時(shí)都有兼容商業(yè)鋪面，這是國(guó)家規(guī)范中要求的，是以前一種慣例，在國(guó)家新版的用地分類標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)之前，這方面的管理一直很混亂。新的用地分類標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)之后才開(kāi)始規(guī)范，在用地和規(guī)劃設(shè)計(jì)管理上才提出明確的兼容管理?！雹谮w文欣筆錄，卷4，第7頁(yè)：“一直以來(lái)我們都不反對(duì)建商鋪”。
再次，汕頭市國(guó)土局認(rèn)可汕頭市規(guī)劃局的做法。具體證據(jù)包括：金潤(rùn)花園項(xiàng)目：①《汕頭市國(guó)土局關(guān)于潮汕房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司19街區(qū)用地超容積率及部分用地改變用途的批復(fù)》：同意容積率2.0增加至2.383以及用地中的253.09平方米從原住宅用地變更為綜合用地。發(fā)文日期是2005年8月15日。（見(jiàn)卷6，第18、19頁(yè)）。②《汕頭國(guó)土局關(guān)于汕頭市潮汕房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司金潤(rùn)花園項(xiàng)目用地超建容積率等補(bǔ)交地價(jià)款的批復(fù)》，發(fā)文日期是2008年10月22日，（見(jiàn)卷6，第20、21頁(yè)。）萬(wàn)泰春天東區(qū)項(xiàng)目：①《汕頭市國(guó)土局關(guān)于增加建筑容積率及部分用地改變功能補(bǔ)交地價(jià)款的通知》：同意容積率2.0增加至2.8。發(fā)文日期是2006年4月4日（見(jiàn)卷6，第66頁(yè)。）；②《汕頭規(guī)劃局關(guān)于核收建設(shè)項(xiàng)目增容、兼容土地用途等有關(guān)地價(jià)款問(wèn)題的函》。發(fā)文日期是2006年3月23日(卷6，第65頁(yè))。萬(wàn)泰春天西區(qū)項(xiàng)目：①《汕頭規(guī)劃局關(guān)于核收建設(shè)項(xiàng)目增容、兼容土地用途等有關(guān)地價(jià)款問(wèn)題的函》。發(fā)文日期是2007年9月13日(卷6，第124頁(yè))；②《汕頭市國(guó)土局關(guān)于超容積率補(bǔ)交地價(jià)款的通知》：同意核定建筑容積率3.8。發(fā)文日期是2007年9月25日（卷6，第125頁(yè)）。龍禧花園南區(qū)：①《汕頭市規(guī)劃局關(guān)于核收建設(shè)項(xiàng)目增容、兼容土地用途等有關(guān)地價(jià)款問(wèn)題的函》。發(fā)文日期是2006年10月27日。（卷6，第171頁(yè)）；②《汕頭國(guó)土局關(guān)于增加建筑容積率補(bǔ)交地價(jià)款的批復(fù)》：同意容積率增加至2.312，要求補(bǔ)交地價(jià)款75.1160萬(wàn)元。發(fā)文日期是2006年11月30日（卷6，第172-174頁(yè)）；③《汕頭市國(guó)土局關(guān)于龍光（集團(tuán)）有限公司“龍禧花園南區(qū)”住宅用地部分改變用途的批復(fù)》：要求補(bǔ)交地價(jià)款49.3280萬(wàn)元。發(fā)文日期是2008年11月20日（卷6，第175、176頁(yè)）。
第四，汕頭市政府認(rèn)可汕頭市規(guī)劃局、國(guó)土局未將陽(yáng)臺(tái)、懸挑實(shí)體面積計(jì)入建筑面積計(jì)算容積率的一貫做法。相關(guān)證據(jù)包括：①朱家棟筆錄，2012年6月12日，卷3，第64頁(yè)：“……，市政府審批同意繼續(xù)按照這個(gè)慣例，由我局執(zhí)行。直到2010年下半年，市長(zhǎng)在規(guī)劃委員會(huì)上提出提供20%的容積率作為懸挑陽(yáng)臺(tái)面積的慣例不能再繼續(xù)執(zhí)行了?！雹诟鶕?jù)相關(guān)市政府領(lǐng)導(dǎo)批示，時(shí)任汕頭市副市長(zhǎng)蘇某某（主管規(guī)劃局）批示：“應(yīng)鼓勵(lì)和允許城市樓房向高層化發(fā)展。對(duì)已取得房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資格的項(xiàng)目，要按照特區(qū)城市規(guī)劃條例實(shí)施近十年來(lái)的審批做法辦理。否則，將會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行上的前后不一致，而引起審批不公。”時(shí)任汕頭市市長(zhǎng)黃某某批示：“請(qǐng)某光同志閱批，按規(guī)定實(shí)事求是辦理”。（見(jiàn)卷9，第127頁(yè)，汕頭市政府領(lǐng)導(dǎo)批示呈閱表。）可見(jiàn)，在2010年之前，汕頭市政府一直認(rèn)可未將陽(yáng)臺(tái)、懸挑實(shí)體面積計(jì)入建筑面積計(jì)算容積率的一貫做法。
第五，汕頭市規(guī)劃局內(nèi)部均認(rèn)可未將陽(yáng)臺(tái)懸挑實(shí)體面積計(jì)入建筑面積計(jì)算容積率及建筑面積未超20%的一貫做法。相關(guān)證據(jù)如下：①林某某筆錄，2013年5月27日，卷4，第69頁(yè)：一直到2007年底，局的業(yè)務(wù)會(huì)議紀(jì)要（第27次）還決定修建性詳細(xì)規(guī)劃的容積率應(yīng)嚴(yán)格按照原批準(zhǔn)的用地條件容積率控制，但修建性規(guī)劃容積率不包括陽(yáng)臺(tái)、懸挑實(shí)體面積，陽(yáng)臺(tái)、懸挑實(shí)體面積的比例留在下審批階段（建工科）確定；②趙某某筆錄，卷4，第7頁(yè)；③趙某某筆錄，卷4，第4頁(yè)：可建筑面積不超過(guò)設(shè)計(jì)科出具面積的20%，設(shè)計(jì)科都認(rèn)可。整個(gè)卷3、卷4內(nèi)容均可證明該事實(shí)，這里不再一一列舉。
綜上所述，涉案行為是汕頭市規(guī)劃局、國(guó)土局依照規(guī)劃審批管慣例審批的，屬于規(guī)劃局一般職權(quán)范圍之內(nèi)的合法職務(wù)行為，并不屬于濫用職權(quán)的范疇。
其二，涉案四個(gè)項(xiàng)目是屬于規(guī)劃局全體涉案人員，基于規(guī)劃審批慣例、行政審批行為連續(xù)性的一般職權(quán)，集體決策作出的規(guī)劃審批，理應(yīng)認(rèn)定為合法的規(guī)劃審批行為；即便是存在規(guī)劃審批不規(guī)范的地方，也屬于多個(gè)政府部門持續(xù)近20年行政審批慣例的范疇，屬于政治責(zé)任的范疇，不屬于刑事責(zé)任的范疇，更不可歸責(zé)于具體某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)身上。否則，上述項(xiàng)目的規(guī)劃經(jīng)辦人，用地科、規(guī)劃科、建工科等業(yè)務(wù)科長(zhǎng)、副科長(zhǎng)，參與局務(wù)業(yè)務(wù)會(huì)議的經(jīng)辦人員、法制科領(lǐng)導(dǎo)，分管領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)管領(lǐng)導(dǎo)，依慣例審批階段內(nèi)所有的規(guī)劃局局長(zhǎng)、黨委書記，以及相應(yīng)的業(yè)務(wù)科長(zhǎng)等一切經(jīng)辦人員，都應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，后續(xù)流程的國(guó)土局、市政府等負(fù)有直接責(zé)任的人員，也應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任。
下列證據(jù)可證實(shí)，涉案四個(gè)項(xiàng)目的規(guī)劃審批，屬于規(guī)劃局、國(guó)土局等政府部門及其工作人員基于共同決策、規(guī)劃審批慣例等因素共同作出的。①龍禧花園南區(qū)項(xiàng)目，趙文欣筆錄，卷4，第8頁(yè)：“但最后工程科出具審批的建筑面積比修建性詳細(xì)規(guī)劃方案增加了很多，估計(jì)是停車場(chǎng)和底層架空層不計(jì)容積率的緣故?？捎?jì)容積率面積也超過(guò)設(shè)計(jì)科審批的修建性詳細(xì)規(guī)劃方案，但并沒(méi)有超過(guò)20%”；②萬(wàn)泰春天東區(qū)項(xiàng)目。徐某某，2013年5月23日，卷4，第14頁(yè)：“萬(wàn)泰春天東區(qū)項(xiàng)目用地出讓合同時(shí)的容積率是2.0，后來(lái)經(jīng)規(guī)劃管理科（2006年調(diào)整為規(guī)劃設(shè)計(jì)科）審批修建性詳細(xì)規(guī)劃同意容積率調(diào)整到2.53（陽(yáng)臺(tái)、懸挑實(shí)體沒(méi)有計(jì)入），建管科根據(jù)批準(zhǔn)的修建性規(guī)劃審查建筑方案，將陽(yáng)臺(tái)、懸挑實(shí)體計(jì)入容積率，具體增加多少在施工圖階段確定?！眲⒛衬?，2013年5月24日，卷4，第31、32頁(yè)；林某某，2013年5月27日，卷4，第69頁(yè)；③金潤(rùn)花園一期項(xiàng)目。徐某某，2013年5月23日，卷4，第16頁(yè)：“金潤(rùn)花園一期項(xiàng)目用地出讓合同時(shí)的容積率是2.0，后來(lái)經(jīng)規(guī)劃管理科審批修建性詳細(xì)規(guī)劃同意容積率調(diào)整到2.08（陽(yáng)臺(tái)、懸挑實(shí)體沒(méi)有計(jì)入），建管科根據(jù)批準(zhǔn)的修建性規(guī)劃審查建筑方案，將陽(yáng)臺(tái)、懸挑實(shí)體計(jì)入建設(shè)面積，容積率增至2.383。”劉某某，2013年5月24日，卷4，第32頁(yè)；④萬(wàn)泰春天西區(qū)項(xiàng)目。徐某某，2013年5月23日，卷4，第17頁(yè)：“陽(yáng)臺(tái)懸挑的建筑面積沒(méi)有計(jì)入容積率3.31里面，然后由建工科審批時(shí)將陽(yáng)臺(tái)、懸挑實(shí)體面積計(jì)入建筑面積再確定容積率?！闭材衬?013年5月24日，卷4，第38頁(yè)；⑤陸某某筆錄（2013年5月24日，卷4，第48頁(yè)）：“在我經(jīng)辦的審批環(huán)節(jié)中，龍禧花園南區(qū)、萬(wàn)泰春天西區(qū)的修建性詳細(xì)規(guī)劃審查有提交局業(yè)務(wù)會(huì)議研究。這兩個(gè)項(xiàng)目有局業(yè)務(wù)會(huì)議紀(jì)要。”2013年7月11日，卷4，第51頁(yè)：是否上業(yè)務(wù)會(huì)議討論，以查證書證為準(zhǔn)；⑥徐某某，2013年5月23日，卷4，第12頁(yè)：“2007年后（具體月份記不清楚），實(shí)行業(yè)務(wù)會(huì)議審批制度?！雹邉⒛衬?，2013年5月24日，卷4，29頁(yè)：“2006年到2011年局業(yè)務(wù)會(huì)議制度一直有執(zhí)行?！本?，30頁(yè)：“2006年2月至2006年5月，我局在項(xiàng)目規(guī)劃審批過(guò)程中曾實(shí)行會(huì)簽制度?！毕嚓P(guān)筆錄還很多，這里不再一一列舉。
其三，朱家棟涉案行為，屬于合法的規(guī)劃審批行為，并不存在濫用職權(quán)的事實(shí)。本案不存在朱家棟利用職權(quán)向相關(guān)部門或下屬工作人員采取暗示、授意、打招呼、批條子、指定、強(qiáng)令等方式，作出任何違反法律、法規(guī)及其他政策性規(guī)定或者議事規(guī)則的規(guī)劃許可審批。
整個(gè)第四卷卷宗材料，徐某某等多名證人的證言都證實(shí)：涉案四個(gè)項(xiàng)目的規(guī)劃審批，并非是朱家棟一人決定，或以口頭或書面要求相關(guān)人員辦理的，而是基于審批慣例、集體決策審批所致。見(jiàn)卷宗：①徐某某2013年5月23日，卷4，第14頁(yè)：“這是我們工作長(zhǎng)期形成的內(nèi)部做法，沒(méi)有具體文件和領(lǐng)導(dǎo)指示”；卷4，第18頁(yè)；②劉某建，2013年5月24日，卷4，第25頁(yè)；③劉某某，2013年5月24日，卷4，第32、33頁(yè)；④詹某某2013年5月24日，卷4，第39頁(yè)；⑤陸某某，2013年5月24日，卷4，第48頁(yè)；⑥李某峰，2013年5月25，卷4，第60頁(yè)；⑦邱某雄，2013年5月27日，卷4，第76頁(yè)。相關(guān)筆錄還很多，這里不再一一列舉。
濫用職權(quán)就其字面來(lái)看，所謂“濫用”，只能指積極的作為，即明知是逾越職權(quán)的行為而為之（原最高人民法院副院長(zhǎng)劉家琛:《最高人民法院判例解釋》，中國(guó)物價(jià)出版社，2003年版，第379頁(yè)）。但在本案中，朱家棟沒(méi)有任何積極的作為，均是按正常審批程序?qū)徟?；相反的是，其積極的作為是上報(bào)市政府要求停止這種按審批慣例審批的做法，結(jié)果卻被市政府拒絕，何來(lái)濫用職權(quán)之責(zé)？在本案中，朱家棟之所以上報(bào)市政府，就因?yàn)橐?guī)劃局不按慣例審批被企業(yè)“投訴濫用職權(quán)”。因涉及持續(xù)近20年的規(guī)劃審批慣例，規(guī)劃局按慣例審批，現(xiàn)在朱家棟卻被指控濫用職權(quán)；當(dāng)時(shí)，朱家棟不按慣例審批，規(guī)劃局卻被企業(yè)投訴“濫用職權(quán)”，結(jié)果市政府卻支持企業(yè)的訴求。規(guī)劃局及朱家棟，如何審批都被指控“濫用職權(quán)”，因此，本案是否濫用職權(quán)的責(zé)任，都是制度造成的，不能歸責(zé)于任何個(gè)人。
此外，朱家棟并沒(méi)有濫用職權(quán)的主觀故意，最多能認(rèn)定為一般工作過(guò)失。工作過(guò)失一般是由于政策規(guī)定不明確，或者是行為人業(yè)務(wù)水平、工作能力有限等原因，以致行為人決策不當(dāng)，沒(méi)有達(dá)到正確行使職權(quán)，也即所謂的好心做壞事，事與愿違，行為人主觀上不具有罪過(guò)。工作失誤雖然致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失，應(yīng)該批評(píng)教育，甚至給予黨政紀(jì)處分，但絕不能以濫用職權(quán)罪追究刑事責(zé)任。在本案中，政策不明確是主因，國(guó)家規(guī)定和地方持續(xù)近20年的審批慣例有沖突是主因，而朱家棟并沒(méi)有濫用職權(quán)的主觀故意，即便是沒(méi)有達(dá)到正確行使職權(quán)，那也是工作失誤造成的，絕非犯罪行為，絕不應(yīng)承擔(dān)刑責(zé)。
其四，朱家棟對(duì)涉案項(xiàng)目的審批行為不具有違法性。
《最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院直接受理立案?jìng)刹榘讣?biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(試行)》(1999年9月16日)：“二、瀆職犯罪案件（一）、濫用職權(quán)罪（第397條）濫用職權(quán)罪是指國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員超越職權(quán)，違法決定、處理其無(wú)權(quán)決定、處理的事項(xiàng)，或者違反規(guī)定處理公務(wù)，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的行為?！薄读⒎ǚā返诎藯l規(guī)定：“下列事項(xiàng)只能制定法律：……；(四)犯罪和刑罰?！薄读⒎ǚā返诰艞l規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外?！缎谭ā返诰攀鶙l規(guī)定：“本法所稱違反國(guó)家規(guī)定，是指違反全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律和決定，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定和命令?！?/p>
根據(jù)上述法律規(guī)定，刑法意義上的違法行為，是指行為人違反全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律以及國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，不包括地方性法規(guī)和規(guī)章。
《起訴意見(jiàn)書》認(rèn)為朱家棟作為規(guī)劃部門負(fù)責(zé)人未經(jīng)市政府批準(zhǔn)，越權(quán)審批提高建筑項(xiàng)目容積率，造成國(guó)家經(jīng)濟(jì)損失兩千余萬(wàn)元，構(gòu)成濫用職權(quán)犯罪。其引用的依據(jù)是《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》、《廣東省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理?xiàng)l例》、《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市規(guī)劃條例》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》（國(guó)發(fā)[2001]15號(hào)）規(guī)定。根據(jù)《城市規(guī)劃法》第三十二條規(guī)定：“城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)城市規(guī)劃提出的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，核發(fā)建筑工程規(guī)劃許可證件?！?997年9月5日實(shí)施的《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市規(guī)劃條例》第十三條對(duì)建筑容積率規(guī)定：“新區(qū)多層建筑不大于2.0，高層建筑不大于4.5；舊區(qū)多層建筑不大于2.2，高層建筑不大于5.0，高層和多層建筑綜合建設(shè)的地塊和小區(qū)，其容積率分別計(jì)算。”，第22條規(guī)定：“根據(jù)城市規(guī)劃，市規(guī)劃主管部門可對(duì)已出讓的或已使用的地塊提出調(diào)整方案，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行?！?005年3月1日施行的《廣東省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理?xiàng)l例》第二十一條規(guī)定：“對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的建設(shè)用地性質(zhì)、建設(shè)用地使用強(qiáng)度和公共配套設(shè)施的規(guī)劃要求進(jìn)行調(diào)整的，有城市規(guī)劃行政主管部門建議，經(jīng)城市規(guī)劃委員會(huì)審議通過(guò)報(bào)原批準(zhǔn)的人民政府同意?！钡诙鶙l：“城市規(guī)劃行政主管部門有下列情形之一的，由同級(jí)人民政府或者上一級(jí)城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令改正，可依法追究主管領(lǐng)導(dǎo)和主管責(zé)任人的責(zé)任。（四）違反本條例第二十一條規(guī)定，擅自調(diào)整控制性詳細(xì)規(guī)劃的?！??！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》（國(guó)發(fā)[2001]15號(hào)）規(guī)定：“二、嚴(yán)格實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度：土地使用者需要改變?cè)鷾?zhǔn)的土地用途、容積率等，必須依法報(bào)經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)?！?/p>
觀察上述法律及地方性法規(guī)內(nèi)容，汕頭市規(guī)劃局審批建筑項(xiàng)目，應(yīng)按照“城市規(guī)劃提出的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求”，不得“擅自調(diào)整控制性詳細(xì)規(guī)劃”，不應(yīng)違反《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市規(guī)劃條例》對(duì)于建筑容積率的控制標(biāo)準(zhǔn)，否則應(yīng)根據(jù)《廣東省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理?xiàng)l例》承擔(dān)法律責(zé)任。
2013年7月12日，汕頭市規(guī)劃局出具《關(guān)于38、39、40街區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃有關(guān)情況的說(shuō)明》（卷宗20卷14頁(yè)）充分證明以下事實(shí)：首先，萬(wàn)泰春天西區(qū)、龍禧花園南區(qū)、萬(wàn)泰春天東區(qū)項(xiàng)目所在街區(qū)用地，盡管編制過(guò)控制性詳細(xì)規(guī)劃，但上述規(guī)劃沒(méi)有正式的審批手續(xù)。其次，2005年3月1日《廣東省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理?xiàng)l例》和2008年1月1日《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實(shí)施之前，國(guó)家法律法規(guī)及地方法規(guī)均未對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃的審批作出具體的規(guī)定，當(dāng)時(shí)汕頭市對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃管理的做法是，由市規(guī)劃局依據(jù)《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市規(guī)劃條例》，結(jié)合所在地區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃確定項(xiàng)目的容積率等規(guī)劃指標(biāo)。再者，萬(wàn)泰春天西區(qū)、龍禧花園南區(qū)、萬(wàn)泰春天東區(qū)項(xiàng)目容積率的審批，依照當(dāng)時(shí)的做法，審批權(quán)在于規(guī)劃局，改變?nèi)莘e率的做法，并未違反《廣東省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理?xiàng)l例》不得“擅自調(diào)整控制性詳細(xì)規(guī)劃”的禁止性規(guī)范。市規(guī)劃局及負(fù)責(zé)人不存在《起訴意見(jiàn)書》所謂行政濫權(quán)行為。
此外，《城市規(guī)劃法》法律責(zé)任章節(jié)部分，未對(duì)城市規(guī)劃行政主管部門審批違反“城市規(guī)劃提出的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求”承擔(dān)何種法律責(zé)任明確規(guī)范。作為地方性法規(guī)的《廣東省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理?xiàng)l例》不能作為本案適用法律依據(jù)。根據(jù)該《管理?xiàng)l例》，在處置擅自調(diào)整控制性詳細(xì)規(guī)劃問(wèn)題上，如提高建筑容積率等，處理程序應(yīng)先由同級(jí)人民政府或上一級(jí)城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令改正。本案中，汕頭市人民政府或廣東省規(guī)劃局未對(duì)起訴意見(jiàn)書認(rèn)定的市規(guī)劃局越權(quán)審批行為作行政認(rèn)定和責(zé)令改正，相反，據(jù)在案證據(jù)材料，多年以來(lái)，規(guī)劃局依照慣例審批調(diào)整建筑容積率，如實(shí)呈文上報(bào)，對(duì)此市政府清楚明知，政府公文認(rèn)可其慣例審批增加容積率做法，更不用說(shuō)行政處理。辦案單位違反地方性法規(guī)程序規(guī)范，追究朱家棟濫用職權(quán)刑事責(zé)任缺乏事實(shí)與法律根據(jù)。至于《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》（國(guó)發(fā)[2001]15號(hào)）通知，該通知未對(duì)規(guī)劃部門越權(quán)審批提高建筑容積率法律責(zé)任作出規(guī)定，其不屬法律規(guī)范性文件，不能作為適用法律依據(jù)。
綜上，朱家棟涉案審批行為不具有違法性，《起訴意見(jiàn)書》認(rèn)為朱家棟濫用職權(quán)缺乏法律根據(jù)，追究刑責(zé)更是無(wú)源之水，無(wú)本之木。
其五，朱家棟沒(méi)有濫用職權(quán)的主觀故意，汕頭市政府認(rèn)可并同意規(guī)劃局一定范圍內(nèi)審批提高容積率行政慣例的行政效力。
2008年，朱家棟發(fā)現(xiàn)“審批項(xiàng)目修建性詳細(xì)規(guī)劃時(shí)不將陽(yáng)臺(tái)，懸挑實(shí)體面積計(jì)入容積率，建工科審批時(shí)再計(jì)入提高容積率”的行政審批慣例后，要求停止這類做法，并主動(dòng)上報(bào)市政府批準(zhǔn)，證明其不存在違法濫用職權(quán)故意。朱家棟作為規(guī)劃局負(fù)責(zé)人，對(duì)待廣東泰某房地產(chǎn)集團(tuán)有限公司提高建筑容積率的態(tài)度及做法，充分證明其不具有濫用職權(quán)主觀故意，相反在以實(shí)際行動(dòng)糾正執(zhí)行多年行政慣例。事實(shí)如下：
2008年2月，市規(guī)劃局曾就廣東泰某房地產(chǎn)集團(tuán)有限公司提高建筑容積率問(wèn)題向市政府發(fā)出汕規(guī)[2008]31號(hào)《關(guān)于東廈南路與濱港路東北轉(zhuǎn)角商品住宅項(xiàng)目規(guī)劃許可有關(guān)問(wèn)題的請(qǐng)示》（第9卷，第122頁(yè)至124頁(yè)），請(qǐng)示內(nèi)容如下：“根據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，居住用地可以兼容商業(yè)配套等功能。建議同意項(xiàng)目二層商輔，并補(bǔ)交地價(jià)款；按照城市規(guī)劃用地功能分類和我市規(guī)劃設(shè)計(jì)，規(guī)劃管理的慣例，可以兼容商業(yè)功能以及適當(dāng)增加陽(yáng)臺(tái)等懸挑面積的容積率；按照我市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)、規(guī)劃管理的慣例，實(shí)際容積率比規(guī)劃容積率（不包括陽(yáng)臺(tái)等懸挑部分的面積）增加10%―20%，建議該項(xiàng)目實(shí)際容積率按照5.4實(shí)施，不補(bǔ)交地價(jià)款；在新的《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市規(guī)劃條例》修訂之前，建議對(duì)已出讓的土地有關(guān)兼容、超容問(wèn)題均按上述標(biāo)準(zhǔn)處理，超過(guò)此標(biāo)準(zhǔn)的，則上報(bào)市政府審批，或采取聯(lián)合審批方式。”2008年4月25日，廣東泰某房地產(chǎn)集團(tuán)有限公司向汕頭市委書記黃某某寫報(bào)告，認(rèn)為“從1997年8月份實(shí)施《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市規(guī)劃條例》以來(lái)，市規(guī)劃局的審批慣例，容積率是指總規(guī)平面圖的規(guī)劃容積率，不包括陽(yáng)臺(tái)及懸挑面積，按照規(guī)劃局以往的審批慣例，可以對(duì)4.5以上的容積率作出許可審批?！保?卷，128-131頁(yè)）黃某某（時(shí)任汕頭市委書記）批復(fù)意見(jiàn)；“按規(guī)定實(shí)事求是地處理，”，其他市領(lǐng)導(dǎo)（時(shí)任汕頭市主管規(guī)劃局的副市長(zhǎng)蘇耀光）的批復(fù)意見(jiàn)：“對(duì)于已經(jīng)取得商品房開(kāi)發(fā)資格的項(xiàng)目，要找些特區(qū)城市規(guī)劃條例實(shí)施近十年來(lái)的審批做法辦理，否則將會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行上的前后不一致，而引起審批不公?！保?卷，127頁(yè)）
2008年6月30日，市規(guī)劃局再向市政府發(fā)出汕規(guī)[2008]74號(hào)文《關(guān)于東廈南路與濱港路東北轉(zhuǎn)角商品住宅項(xiàng)目規(guī)劃許可有關(guān)問(wèn)題的請(qǐng)示》，說(shuō)明在規(guī)劃設(shè)計(jì)、規(guī)劃管理、土地管理方面，居住用地兼容商業(yè)配套等功能，以及項(xiàng)目規(guī)劃階段以修建性詳細(xì)規(guī)劃容積率控制，實(shí)施階段可增加陽(yáng)臺(tái)等懸挑面積的容積率（一般為10%到20%），由國(guó)土部門增收地價(jià)款的慣例。并建議按照市場(chǎng)公平原則，建議對(duì)已出讓的土地的兼容、超容問(wèn)題均按照上述標(biāo)準(zhǔn)處理，超過(guò)此標(biāo)準(zhǔn)的，則上報(bào)市政府審批，今后出讓的土地用途均明確可否兼容，容積率以項(xiàng)目可建面積表述。同時(shí)，市規(guī)劃局向市委督查室發(fā)出《關(guān)于東廈南路與濱港路東北轉(zhuǎn)角商品住宅項(xiàng)目規(guī)劃許可有關(guān)問(wèn)題的匯報(bào)》（汕規(guī)函[2008]451號(hào)），內(nèi)容與上述汕規(guī)[2008]74號(hào)文一致。
2008年7月2日，汕頭市規(guī)劃局向市政府提交《關(guān)于貫徹國(guó)家節(jié)約集約用地政策，加強(qiáng)城市規(guī)劃管理有關(guān)問(wèn)題的請(qǐng)示》，明確提出：在此前的規(guī)劃管理中，現(xiàn)有用地的容積率按審批慣例作為修建性詳細(xì)規(guī)劃控制指標(biāo)，在建筑單體設(shè)計(jì)和報(bào)批時(shí)允許適當(dāng)懸挑實(shí)體和陽(yáng)臺(tái)，增加的面積按規(guī)定補(bǔ)交地價(jià)款，為加強(qiáng)管理維護(hù)行政的連續(xù)性和社會(huì)公平，明確現(xiàn)有用地在規(guī)劃建設(shè)時(shí)，陽(yáng)臺(tái)和懸挑實(shí)體等不超過(guò)原容積率20%的，由市規(guī)劃行政主管部門審核，特殊情況確需超過(guò)20%的，報(bào)市政府審批。現(xiàn)有居住用地、住宅用地和商住用地兼容建設(shè)建筑面積不超出20%的，由市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)區(qū)位條件和交通環(huán)境等情況予以審批，特殊情況確需超過(guò)20%的，報(bào)市政府審批。（9卷211頁(yè)-217頁(yè)），
對(duì)于規(guī)劃局審批提高建筑容積率的態(tài)度，2008年7月29日，市法制局書面意見(jiàn)是“所謂慣例應(yīng)有法律依據(jù)，否則有違依法行政要求，包括容積率等規(guī)劃設(shè)計(jì)條件的變更應(yīng)以控制性詳細(xì)規(guī)劃為依據(jù)，從公平角度考慮，應(yīng)慎重考慮容積率調(diào)整問(wèn)題，沒(méi)有特殊情況一般不作調(diào)整為宜。以上意見(jiàn)僅供參考?！笔袊?guó)土資源局的意見(jiàn)是：“涉及土地兼容、超容問(wèn)題，屬市規(guī)劃部門職能，若市規(guī)劃局依法批準(zhǔn)該地塊兼容、增容變更許可，我局按照變更后的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件辦理土地出讓變更協(xié)議的手續(xù)，按規(guī)定計(jì)收地價(jià)款。”市規(guī)劃局將法制局意見(jiàn)理解為：法制局意見(jiàn)核心是解釋容積率問(wèn)題在規(guī)劃局，市政府《關(guān)于貫徹節(jié)約、集約用地政策、加強(qiáng)城市規(guī)劃管理的意見(jiàn)》已有表述。（9卷第207-210頁(yè)）
2008年11月7日，汕頭市人民政府辦公室發(fā)出《市政府常務(wù)會(huì)議決定事項(xiàng)的通知》（汕府辦會(huì)函[2008]3303號(hào)），決定原則上同意市規(guī)劃局提出的《關(guān)于貫徹國(guó)家節(jié)約集約用地政策，加強(qiáng)城市規(guī)劃管理有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》，有關(guān)具體表述要與國(guó)家規(guī)定相銜接。（9卷218頁(yè)-219頁(yè)）
2009年2月11日，汕頭市規(guī)劃局向市政府發(fā)出《關(guān)于廣東泰安房地產(chǎn)集團(tuán)有限公司位于東廈路與濱港路東北轉(zhuǎn)角商品房項(xiàng)目規(guī)劃許可情況的報(bào)告》稱：2008年11月7日，市政府常務(wù)會(huì)議通過(guò)《關(guān)于貫徹節(jié)約、集約用地政策、加強(qiáng)城市規(guī)劃管理的意見(jiàn)》，規(guī)劃局同意該項(xiàng)目建筑設(shè)計(jì)方案，修建性詳細(xì)規(guī)劃容積率4.44（含陽(yáng)臺(tái)、懸挑等實(shí)際容積率為5.4），2009年2月10日，市規(guī)劃局向市國(guó)土資源局發(fā)出《關(guān)于核收建設(shè)項(xiàng)目增容、兼容土地用途等有關(guān)地價(jià)款問(wèn)題的函》，批準(zhǔn)容積率5.4，國(guó)土資源局同意并要求建設(shè)單位補(bǔ)交地價(jià)款。
從上述汕頭市規(guī)劃局對(duì)待廣東泰某房地產(chǎn)集團(tuán)有限公司提高建筑容積率問(wèn)題的態(tài)度與做法，政府部門、市政府對(duì)規(guī)劃局《關(guān)于貫徹國(guó)家節(jié)約集約用地政策，加強(qiáng)城市規(guī)劃管理有關(guān)問(wèn)題的請(qǐng)示》意見(jiàn)的的同意，充分證明朱家棟不存在違法濫權(quán)審批提高容積率主觀故意，汕頭市政府認(rèn)可并同意規(guī)劃局一定范圍內(nèi)審批提高容積率行政慣例的行政效力。
其六，即便是涉案四個(gè)項(xiàng)目存在責(zé)任問(wèn)題，朱家棟也不是直接責(zé)任人，最多應(yīng)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)不力的政治責(zé)任，而非由其一人獨(dú)自承擔(dān)全部責(zé)任。證據(jù)如下：
朱家棟筆錄：2013年6月26日，卷3，第28至35頁(yè)。問(wèn)：經(jīng)審查，萬(wàn)泰春天東區(qū)用地許可審批的設(shè)計(jì)條件容積率小于等于2.0，總建筑面積小于等于73887平方米，經(jīng)規(guī)劃設(shè)計(jì)審批，容積率提高到2.53，總建筑面積93643.84平方米，2006年4月11日經(jīng)你簽批《建設(shè)工程規(guī)劃許可事項(xiàng)申請(qǐng)表》中顯示該項(xiàng)目建筑面積128382.9平方米，你是如何審批的？答：我認(rèn)為分管領(lǐng)導(dǎo)（黃錦林）已經(jīng)審批同意，應(yīng)該可以批準(zhǔn)，為了提高效率，不推脫耽誤時(shí)間，我就簽字同意了。問(wèn)：經(jīng)審查，萬(wàn)泰春天西區(qū)項(xiàng)目用地出讓合同時(shí)的容積率是3.5，規(guī)劃設(shè)計(jì)科審批修建性詳細(xì)規(guī)劃同意容積率是3.31，總建筑面積小于等于14593.3平方米。2007年9月11日，你審批的《建設(shè)工程擴(kuò)初方案》中的總建筑面積是19826平方米。2007年10月11日你審批的《建設(shè)工程規(guī)劃許可事項(xiàng)呈批表》中的總建筑面積是20199平方米。你是如何審批的？答：承辦人、科長(zhǎng)簽批同意上報(bào)我審批，在審批表中沒(méi)有明確寫明容積率。我不知道是否超出容積率，他們也沒(méi)有表示有問(wèn)題，所以我就審批同意了。問(wèn)：按規(guī)定和你的職責(zé)，審批時(shí)你是否應(yīng)清楚項(xiàng)目容積率并依法審批？答：對(duì)于技術(shù)上的細(xì)節(jié)我依托的是工作人員和下屬干部的責(zé)任心進(jìn)行把關(guān)。如果他們?cè)诎殃P(guān)過(guò)程中向我提出存在問(wèn)題，我會(huì)進(jìn)行處理。如果他們沒(méi)有向我提出，有一些問(wèn)題會(huì)被隱藏起來(lái)。如果在哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，我應(yīng)該負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。問(wèn)：經(jīng)審查，龍禧花園南區(qū)項(xiàng)目用地出讓合同時(shí)的容積率是2.0，你在《建設(shè)用地規(guī)劃審批表》中審批的容積率也是2.0，經(jīng)規(guī)劃設(shè)計(jì)科審批的容積率是2.0，總建筑面積不大于24566.2平方米。2006.9.18你審批的《建設(shè)工程規(guī)劃許可事項(xiàng)申請(qǐng)表》中的總建筑面積是39796平方米。2006年10月27日，你審批的《建設(shè)工程規(guī)劃許可事項(xiàng)申請(qǐng)表》中的總建筑面積是42492平方米，你是如何審批的？答：我不清楚。當(dāng)時(shí)我并不是分管領(lǐng)導(dǎo)，分管領(lǐng)導(dǎo)送我審批，也沒(méi)有提出容積率的問(wèn)題，我不知道所以我就審批了。問(wèn)：規(guī)劃局發(fā)函給國(guó)土局關(guān)于該項(xiàng)目的增容、兼容補(bǔ)繳地價(jià)款的函是否需由你簽批？答：這個(gè)是建工科負(fù)責(zé)辦理的，這個(gè)不需要我簽批。
其八，本案不存在因朱家棟濫用職權(quán)，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的事實(shí)。理由如下：
首先，土地出讓金及配套設(shè)施費(fèi)用等出讓土地應(yīng)收款項(xiàng)問(wèn)題，屬于國(guó)土局的職權(quán)范疇，不屬于規(guī)劃局的職權(quán)范疇，造成出讓土地應(yīng)收款項(xiàng)損失的，應(yīng)由國(guó)土局承擔(dān)責(zé)任，并非是規(guī)劃局承擔(dān)責(zé)任。
其次，即便存在規(guī)劃局提高涉案項(xiàng)目的容積率，或改變用地用途，存在住宅用地或居住用地兼容臨街商鋪的問(wèn)題，只要規(guī)劃局履行了相應(yīng)的告知義務(wù)，國(guó)土局就應(yīng)根據(jù)國(guó)家相關(guān)土地管理法律法規(guī)規(guī)定，計(jì)算因容積率提高和兼容臨街商鋪導(dǎo)致的土地價(jià)差，向相關(guān)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司收取補(bǔ)交費(fèi)用。而容積率計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、土地價(jià)差均應(yīng)由國(guó)土局根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)核算產(chǎn)生，完全屬于國(guó)土局的一般職權(quán)，規(guī)劃局的規(guī)劃審批行為已結(jié)束，由少收地價(jià)款造成的損失，不屬于規(guī)劃局的責(zé)任范疇。被指控的損失，與規(guī)劃局的審批行為，不具有法律上的因果關(guān)系，與朱家棟的審批行為，更不具有必然的因果關(guān)系。市國(guó)土資源局收到市規(guī)劃局《核收建設(shè)項(xiàng)目增容、兼容土地用途等有關(guān)地價(jià)款的函》后，按照其職能“按照變更后的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件辦理土地出讓變更協(xié)議的手續(xù)，按規(guī)定計(jì)收地價(jià)款。”，四個(gè)項(xiàng)目審批提高容積率補(bǔ)交土地款人民幣共計(jì)834.0715萬(wàn)元屬于市國(guó)土資源局行政行為，如有錯(cuò)誤，責(zé)任在國(guó)土資源局，與市規(guī)劃局無(wú)關(guān)，更與負(fù)責(zé)人朱家棟無(wú)關(guān)。我們注意到，廣東省汕頭市檢察院反貪局曾向汕頭市國(guó)土資源局發(fā)出汕檢反貪發(fā)[2013]12號(hào)函，請(qǐng)求核算確認(rèn)涉案四項(xiàng)目各自增加的建筑面積，市國(guó)土資源局復(fù)函（汕國(guó)土資函[2013]624號(hào)）稱：“上述四宗用地由于出讓合同只明確容積率，但沒(méi)有明確計(jì)容建筑面積，因此上述四個(gè)項(xiàng)目各自增加的建筑面積（計(jì)容建筑面積），是以規(guī)劃部門函件確定的建筑面積及出讓合同容積率乘以可計(jì)容土地面積之差計(jì)算。由于規(guī)劃部門的函件沒(méi)有體現(xiàn)容積率，國(guó)土部門根據(jù)規(guī)劃部門核定的建筑面積和汕規(guī)函[1998]23號(hào)文，汕規(guī)國(guó)通[2002]104號(hào)文的有關(guān)規(guī)定計(jì)算并核收地價(jià)款。”（1卷第74-75頁(yè)），汕頭市國(guó)土資源局的復(fù)函內(nèi)容嚴(yán)重違反事實(shí)，市國(guó)土資源局在給予有關(guān)單位書面通知中，對(duì)容積率
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