1月19日，商務(wù)部公布《中華人民共和國(guó)外國(guó)投資法》（草案征求意見稿），征求社會(huì)各界意見。鑒于外國(guó)投資已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，《外國(guó)投資法》的制定受到外商投資企業(yè)廣泛關(guān)注，筆者擬對(duì)征求意見稿進(jìn)行初步評(píng)析，以便于企業(yè)了解征求意見稿的背景和內(nèi)容并提出意見和建議。本篇是總體印象，隨后幾篇將分別評(píng)析幾項(xiàng)主要制度。
征求意見稿不是對(duì)“外資三法”的小修小補(bǔ)，而是對(duì)外資法律體系的全面重構(gòu)
改革開放以來(lái)，中國(guó)逐漸形成了龐大的外資法律體系。其以《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《外資企業(yè)法》（合稱“外資三法”）為主干，同時(shí)還包括了大量的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門和地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件。在某法律檢索軟件中以“外資”作為全文關(guān)鍵詞進(jìn)行查詢，命中結(jié)果超過(guò)42000件。
該體系最大的特點(diǎn)是內(nèi)外資雙軌制，突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面。其一，市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，外商投資項(xiàng)目須經(jīng)發(fā)展改革部門核準(zhǔn)，外商投資企業(yè)的設(shè)立和變更須經(jīng)商務(wù)部門審批；其二，內(nèi)外資企業(yè)的設(shè)立、組織形式、組織機(jī)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)管理、終止等均存在顯著差別，前者適用《公司法》、《合伙企業(yè)法》、《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》等法律，后者則優(yōu)先適用“外資三法”。近年來(lái)，逐案審批制受到各方詬病，內(nèi)外資法律法規(guī)重復(fù)甚至沖突的現(xiàn)象趨于突出，客觀上要求對(duì)外資法進(jìn)行修改。
這次立法雖然名為“外資三法”修改，而實(shí)際是廢止“外資三法”，代之以全新的《外國(guó)投資法》。換言之，征求意見稿是對(duì)中國(guó)外資法律體系的全面重構(gòu)，而不是修修補(bǔ)補(bǔ)。如果將此前的“外資三法”稱為外資法的1.0版本，那么新《外國(guó)投資法》或可稱為外資法的2.0版本。
征求意見稿不再規(guī)定“企業(yè)法”內(nèi)容，外國(guó)投資企業(yè)的組織形式、出資、組織機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)、合并和分立、清算和解散等均適用《公司法》等法律的統(tǒng)一規(guī)定；也不再就借款、納稅、外匯、勞工、采購(gòu)和銷售等事項(xiàng)作出規(guī)定，原則上與內(nèi)資企業(yè)一體適用有關(guān)法律法規(guī)即可。
從“立”的角度看，征求意見稿對(duì)各類外國(guó)投資（不限于外國(guó)投資企業(yè)）的準(zhǔn)入、保護(hù)、監(jiān)管和促進(jìn)等作出規(guī)定；尤其是在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，征求意見稿確立全面報(bào)告加有限許可的管理制度，完善國(guó)家安全審查制度，對(duì)于以逐案審批為基本特征的現(xiàn)行外資管理制度作出了重大改革。
征求意見稿采用準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單模式，體現(xiàn)了擴(kuò)大對(duì)外開放的決心
十八屆三中全會(huì)提出“構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制”，為此要求“放寬投資準(zhǔn)入”，并點(diǎn)名提及要“推進(jìn)金融、教育、文化、醫(yī)療等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域有序開放，放開育幼養(yǎng)老、建筑設(shè)計(jì)、會(huì)計(jì)審計(jì)、商貿(mào)物流、電子商務(wù)等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域外資準(zhǔn)入限制，進(jìn)一步放開一般制造業(yè)”。
2013年以來(lái)，中國(guó)下決心擴(kuò)大對(duì)外開放的標(biāo)志性事件有兩個(gè)。一是，同意以準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單模式為基礎(chǔ)，與美國(guó)開展雙邊投資協(xié)定實(shí)質(zhì)性談判；二是，設(shè)立上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以及最近決定在廣東、天津和福建再設(shè)立三個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)）。前者被稱為“第二次入世”，一旦談判成功，中國(guó)將負(fù)有給予外資準(zhǔn)入階段國(guó)民待遇的國(guó)際義務(wù)。后者的試驗(yàn)內(nèi)容很多，但最核心的一點(diǎn)正是試驗(yàn)準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單的外資管理模式；為此，全國(guó)人大常委會(huì)決定在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫停實(shí)施“外資三法”的有關(guān)規(guī)定，上海市則先后公布了2013年版和2014年版的特別管理措施目錄（即負(fù)面清單）。
對(duì)外談判的結(jié)果需要轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法，試驗(yàn)區(qū)積累的經(jīng)驗(yàn)需要上升為全國(guó)性制度，都須通過(guò)修改法律或制定新法律才能實(shí)現(xiàn)。征求意見稿明確采取了準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單的外資管理模式，負(fù)面清單以外的外國(guó)投資將享受與本國(guó)投資同等的待遇。首先，第六條將國(guó)民待遇（包含準(zhǔn)入前和準(zhǔn)入后）確立為一般原則。其次，第二十二條規(guī)定，對(duì)外資給予低于內(nèi)資的待遇或施加其他限制的，必須以法律、行政法規(guī)或國(guó)務(wù)院決定的形式予以規(guī)定，并納入特別管理措施目錄。換言之，各部門、各地方均無(wú)權(quán)對(duì)外資施加限制。第三，第二十四條規(guī)定，限制實(shí)施目錄應(yīng)詳細(xì)列明對(duì)外資的限制條件。換言之，該目錄不能只列出受限制的領(lǐng)域（例如某個(gè)產(chǎn)業(yè)），還必須列出對(duì)該領(lǐng)域的限制條件；而且，對(duì)于該領(lǐng)域以及該限制條件的描述均須詳細(xì)，不能籠統(tǒng)、含糊。第四，第二十六條和第四十二條規(guī)定，未在特別管理措施目錄中列明的，無(wú)需申請(qǐng)外國(guó)投資準(zhǔn)入許可，與內(nèi)資一樣依法辦理工商登記、外匯、稅務(wù)等手續(xù)即可。
賦予外資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，既反映中國(guó)綜合國(guó)力增強(qiáng)后的信心，也體現(xiàn)了中國(guó)進(jìn)一步擴(kuò)大開放的決心。當(dāng)然，這一決心究竟有多大，還需結(jié)合屆時(shí)制定的特別管理措施目錄才能進(jìn)行定量分析。
征求意見稿直面挑戰(zhàn)，敢于創(chuàng)新，便利市場(chǎng)主體，體現(xiàn)了深化改革的勇氣和理念
首先，《外國(guó)投資法》所改掉的不僅僅是“外資三法”，還涉及成千上萬(wàn)件與外資相關(guān)的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門和地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件。新法通過(guò)前后，料將開展全面的法規(guī)清理，修改或廢止與新法不一致的下位法或規(guī)范性文件，其范圍之廣、工程量之大或?qū)⒈燃纭叭胧馈鼻昂蟮姆汕謇怼?/p>
其次，內(nèi)外資雙軌制特別是針對(duì)外資的全面審批制度已經(jīng)實(shí)施了三十多年，改為全面報(bào)告加有限許可制度后，短期內(nèi)或會(huì)產(chǎn)生一些問題，事中、事后監(jiān)管如何跟上也需逐步積累經(jīng)驗(yàn)。數(shù)以萬(wàn)計(jì)的外商投資企業(yè)需要在過(guò)渡期內(nèi)依照《公司法》等法律變更企業(yè)組織形式和組織機(jī)構(gòu)，這對(duì)政府主管部門將是一項(xiàng)挑戰(zhàn)。同時(shí)，僅對(duì)限制實(shí)施目錄內(nèi)的投資項(xiàng)目保留準(zhǔn)入許可權(quán)，意味著商務(wù)部門和發(fā)展改革部門的審批權(quán)被大大壓縮，可以視為主管部門的自我革命。
第三，征求意見稿包含了不少創(chuàng)新的制度設(shè)計(jì)。譬如，首次在法律中對(duì)“外國(guó)投資者”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及“控制”的判斷標(biāo)準(zhǔn)做出規(guī)定；設(shè)計(jì)外國(guó)投資準(zhǔn)入許可制度，嘗試?yán)迩逋鈬?guó)投資準(zhǔn)入許可、行業(yè)許可與工商登記三者的關(guān)系、準(zhǔn)入許可與國(guó)家安全審查的關(guān)系，引入附條件批準(zhǔn)等；引入全新的信息報(bào)告制度，對(duì)初次報(bào)告、變更報(bào)告、定期報(bào)告做出相應(yīng)規(guī)定；建立投訴協(xié)調(diào)處理機(jī)制，便利外國(guó)投資者處理與行政機(jī)關(guān)之間的投資爭(zhēng)議等。
第四，征求意見稿總體上體現(xiàn)了便利外國(guó)投資者、約束主管部門自身的理念。表現(xiàn)在：信息報(bào)告采取電子化方式，減輕了外國(guó)投資者或外國(guó)投資企業(yè)的負(fù)擔(dān)；對(duì)于準(zhǔn)入許可和安全審查的申請(qǐng)材料和審查因素做出比較詳細(xì)的規(guī)定，增強(qiáng)了透明度；要求主管部門公布外國(guó)投資準(zhǔn)入審查指南和國(guó)家安全審查指南，既便利了投資者，也加嚴(yán)了對(duì)主管部門自身的約束。
總體上看，征求意見稿體現(xiàn)了起草單位的雄心，反映了擴(kuò)大對(duì)外開放、轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新管理模式，并在此基礎(chǔ)上重構(gòu)外資法律體系的決心和勇氣。當(dāng)然，征求意見稿中的某些制度和規(guī)則可能還需要進(jìn)一步研究，例如：特別管理措施目錄如何編制、準(zhǔn)入許可與行業(yè)許可的關(guān)系、信息報(bào)告的范圍和內(nèi)容、協(xié)議控制（VIE）如何處理等。
劉永順律師辦案心得：受人之托，忠人之事；專心做事，專業(yè)服務(wù)。
關(guān)注微信“劉永順律師”(微信號(hào)lys12348)，閱讀更多精彩文章。使用微信掃描左側(cè)二維碼添加關(guān)注。
（聲明：本文僅代表作者觀點(diǎn)，不代表法邦網(wǎng)立場(chǎng)。本文為作者授權(quán)法邦網(wǎng)發(fā)表，如有轉(zhuǎn)載務(wù)必注明來(lái)源“劉永順律師網(wǎng)”）
執(zhí)業(yè)律所：山東康橋（淄博）律師事務(wù)所
咨詢電話： 15811286610
關(guān)注劉永順律師，即時(shí)了解法律信息，一對(duì)一預(yù)約專家律師咨詢。
執(zhí)業(yè)律所：山東康橋（淄博）律師事務(wù)所
咨詢電話：15811286610
關(guān)注劉永順律師，即時(shí)了解法律信息，一對(duì)一預(yù)約專家律師咨詢。
使用微信掃描二維碼
關(guān)注劉永順律師
