11月1日，全國人大常委會表決通過了關(guān)于修改行政訴訟法的決定，對這部和百姓息息相關(guān)的“民告官”法做出了重要修改，國家主席習近平簽署第15號主席令予以公布。此次修訂《行政訴訟法》，受案范圍中“具體行政行為”變更為“行政行為”，被普遍的認為是一個亮點。按照舊法，相對人對抽象行政行為是不得提起訴訟的。我在大學時代，老師就認為這一條規(guī)定有不合理之處，舉過一個例子，說是：某地區(qū)只有一家外企。該地區(qū)政府制定一份行政法規(guī)，要求該地區(qū)“所有外企”繳納某項費用。當時老師認為，不能起訴抽象行政行為，會導致該外企無法維護自己的合法權(quán)益。隨著對行政法研習程度的增加，我漸漸覺得老師所說并不全對。具體行政行為一般來說最終是要落實為具體行政行為的。比如剛才的例子中，如果財政等收費部門，持該文件到企業(yè)進行收費（或者送達了行政收費通知等）那么，該抽象行政行為即落實為“行政征收”這種具體行政行為，具有了可訴訟。
依據(jù)舊法，抽象行政行為需要轉(zhuǎn)化為具體行政行為，才具有可審查性。但是實踐中，很多抽象行政行為事實上沒有落實為具體行政行為，或者說還沒來得及落實為具體行政行為，因為行政機關(guān)并沒有依據(jù)該行政行為做出涉及具體行政相對人的權(quán)益的行政處理。此種情況下，抽象行政行為是潛在、間接的影響行政相對人的權(quán)益。那么，行政相對人出于這種未來基本既定并且很可能實現(xiàn)的權(quán)益變動，如何救濟？不未雨綢繆，往往事到臨頭，悔之晚矣。對抽象行政行為提起行政訴訟，就是一個很好的提前應(yīng)對的措施。
比如在《城鄉(xiāng)規(guī)劃》領(lǐng)域。對于城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律性質(zhì)，我一直堅定地認為，至少在我國，城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃屬于抽象行政行為，它是行政機關(guān)制定或者認可的，涉及不特定多數(shù)人的抽象的法規(guī)文本。行政機關(guān)在做出行政許可、行政處罰等行政行為之前，除了依據(jù)相關(guān)法律，必須依據(jù)《規(guī)劃》文本。無論是在臺灣地區(qū)還是大陸地區(qū)，建設(shè)規(guī)劃的可訴性都是一個不易解釋的問題。由此也產(chǎn)生出規(guī)劃性質(zhì)的“法規(guī)命令說”“具體行政行為說”“執(zhí)行規(guī)范說”乃至“非單一性質(zhì)說”種種學說。更有學者，通過行政訴訟不受理抽象行政行為，而臺灣地區(qū)法院受理起訴規(guī)劃，主張規(guī)劃不屬于抽象行為——對我國訴訟法的一個重大缺陷反而是認為理所當然了。真是難以理解這種邏輯。
規(guī)劃就是藍圖，就是未來，是抽象文本，是執(zhí)行依據(jù)。既然行政權(quán)力對未來提出了規(guī)劃，那就應(yīng)當允許相對人通過行政訴訟等渠道，起訴抽象行政行為，預(yù)先質(zhì)疑這些藍圖和文本，來保證自己未來的權(quán)益，救濟自己可能的損失。未雨綢繆，在日常生活中是很容易理解的，到了法學界我覺得也應(yīng)該是一種常識。所以，起訴“抽象行政行為”的亮點不是受案范圍，而是對行政相對人權(quán)益的提前保護、對損失的預(yù)防。這才是行政法的衡平之道。
二〇一四年十一月三日
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