解讀《關(guān)于國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛案件如何適用法律問題的批復》
來源：中國國土資源報網(wǎng) 作者：孫佑海陳龍業(yè) 陶桃繪□
最高人民法院關(guān)于國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛案件如何適用法律問題的批復
（2011年11月21日最高人民法院審判委員會第1532次會議通過）
法釋〔2012〕14號
中華人民共和國最高人民法院公告
《最高人民法院關(guān)于國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛案件如何適用法律問題的批復》已于2011年11月21日由最高人民法院審判委員會第1532次會議通過，現(xiàn)予公布，自2012年11月1日起施行。
甘肅省高級人民法院：
你院《關(guān)于對國有土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓如何適用法律的請示》（甘高法〔2010〕84號）收悉。經(jīng)研究，答復如下：
開荒后用于農(nóng)耕而未交由農(nóng)民集體使用的國有土地，不屬于《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第二條規(guī)定的農(nóng)村土地。此類土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，不適用《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，應適用《中華人民共和國合同法》和《中華人民共和國土地管理法》等相關(guān)法律規(guī)定加以規(guī)范。
對于國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，不違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的，當事人僅以轉(zhuǎn)讓方未取得土地使用權(quán)證書為由請求確認合同無效的，人民法院依法不予支持；當事人根據(jù)合同約定主張對方當事人履行辦理土地使用權(quán)證書義務的，人民法院依法應予支持。
下面是國土資源報關(guān)于本批復的解讀
閱讀提示
現(xiàn)實中，經(jīng)常有國有荒地經(jīng)過開荒用于農(nóng)耕的情形，現(xiàn)有法律對這種土地使用權(quán)的性質(zhì)及土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力問題等無明確規(guī)定，導致一旦產(chǎn)生糾紛，裁判尺度不統(tǒng)一，而且也影響當事人開墾荒地的積極性。為此，最高人民法院近期公布了《關(guān)于國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛案件如何適用法律問題的批復》（以下簡稱《批復》，給出了明確的法律規(guī)定。
荒地開發(fā)利用引發(fā)新的法律難題
現(xiàn)行法律對國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權(quán)的性質(zhì)及該土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力問題無明確規(guī)定，導致理論和實踐對此存有較大爭議，影響裁判尺度的統(tǒng)一，亟待加以解決。
對國有的荒地進行開墾利用，對于充分發(fā)揮土地效益，實現(xiàn)土地資源的保值增值，促進經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。在我國尤其是中西部地區(qū)，開墾利用國有荒地的情形時有發(fā)生，由此形成的糾紛案件也不在少數(shù)，有關(guān)國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權(quán)的性質(zhì)及該土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力問題也一直是困擾司法實踐的一個難題。現(xiàn)行法律對上述問題并無明確規(guī)定，導致理論和實踐對此存有較大爭議，影響裁判尺度的統(tǒng)一。
據(jù)最高人民法院研究室相關(guān)負責人介紹，甘肅省高級人民法院(甘高法〔2010〕84號)《關(guān)于對國有土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓如何適用法律的請示》（以下簡稱《請示》），針對在未辦理土地使用權(quán)證書或未履行批準手續(xù)的情況下，開墾國有荒地用于農(nóng)耕，并轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的具體案例，請示以上轉(zhuǎn)讓合同糾紛如何適用法律，是否應認定無效?！墩埵尽穼Υ诵纬闪藘煞N意見：一種意見認為，因案涉土地為國有耕地，不適用與建設(shè)用地有關(guān)的法律法規(guī)及司法解釋，屬于《農(nóng)村土地承包法》第二條規(guī)定的“其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地”，應參照適用該法第三十七條“土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應當經(jīng)發(fā)包方同意”的規(guī)定；另一種意見認為，此屬于新類型涉農(nóng)案件，根據(jù)黨的十七屆三中全會及最高人民法院《關(guān)于為推進農(nóng)村改革發(fā)展提供司法保障和法律服務的若干意見》（法發(fā)〔2008〕36號）的精神，應當認定該國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同為有效。此為傾向性意見。
最高人民法院研究室經(jīng)研究后認為，國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權(quán)的性質(zhì)問題在現(xiàn)行法律中并無明確規(guī)定，該土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力認定問題不僅與相關(guān)當事人利益攸關(guān)，而且會影響當事人開墾荒地的積極性，進而影響土地效益的充分發(fā)揮。鑒于《請示》所涉及問題在司法實踐中具有一定普遍性，為統(tǒng)一裁判標準，指導各級法院妥善審理相關(guān)案件，有必要制定司法解釋予以規(guī)范。正式立項后，最高人民法院研究室開展了深入調(diào)研，并先后征求了全國人大常委會法工委、國務院法制辦、農(nóng)業(yè)部、部分專家學者及最高人民法院有關(guān)部門意見，起草了《批復》，經(jīng)最高人民法院審判委員會審議通過后發(fā)布施行。
開荒后用于農(nóng)耕的土地是否適用《農(nóng)村土地承包法》？
最高人民法院研究室相關(guān)負責人介紹，對于這一問題，在調(diào)研過程中，有關(guān)部門及專家學者一致意見認為，開發(fā)未確定使用權(quán)的國有荒地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，不適用《農(nóng)村土地承包法》，而應適用《土地管理法》及相關(guān)行政法規(guī)的規(guī)定。最高人民法院贊成此意見。《農(nóng)村土地承包法》第二條規(guī)定：“本法所稱農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。”鑒于《請示》所涉及的土地為開荒后用于農(nóng)耕而未交由農(nóng)民集體使用的國有土地，并不屬于上述規(guī)定的農(nóng)村土地，故不能適用該法調(diào)整。此類土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，應適用《合同法》和《土地管理法》等相關(guān)法律規(guī)定加以規(guī)范。
如何區(qū)分開荒土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛中的物權(quán)變動？
根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，未辦理物權(quán)登記的，不影響合同效力。有關(guān)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的合同效力要與物權(quán)變動本身予以區(qū)分，未辦理批準登記手續(xù)影響的是土地使用權(quán)是否變動本身，并不能就此認定合同無效。
區(qū)分原則是《物權(quán)法》規(guī)定的一項重要原則，其第十五條規(guī)定：“當事人之間訂立有關(guān)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅不動產(chǎn)物權(quán)的合同，除法律另有規(guī)定或者合同另有約定外，自合同成立時生效；未辦理物權(quán)登記的，不影響合同效力?！痹凇段餀?quán)法》施行后，有關(guān)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的合同效力要與物權(quán)變動本身予以區(qū)分，未辦理批準登記手續(xù)影響的是土地使用權(quán)是否變動本身，并不能就此認定合同無效?？隙ê贤Я?，至少可以通過追究違約責任的方式對守約方予以救濟，也符合誠實信用原則的要求。但是若簡單地認定合同有效，在實踐操作上容易與土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓本身相混淆，影響國家的土地管理秩序。從維護合同誠信、公平保護當事人合法權(quán)益及鼓勵交易的理念出發(fā)，按照區(qū)分原則的要求，對國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力認定問題應作以下理解：
區(qū)分認定該土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓與該土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力。轉(zhuǎn)讓人是否取得土地使用權(quán)證書或者其使用該土地是否經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準直接涉及當事人對該土地是否為合法有權(quán)使用，當然也是該土地使用權(quán)合法有效轉(zhuǎn)讓的基礎(chǔ)性條件。但這應該與該土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同相區(qū)分，該合同的效力仍應依據(jù)《合同法》第五十二條等規(guī)定從合同本身進行判斷。對于當事人僅以轉(zhuǎn)讓方未取得土地使用權(quán)證書或者其使用該土地未經(jīng)有批準權(quán)的人民政府依法批準為由請求確認該土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同無效的，人民法院應當依法不予支持。
區(qū)分認定該土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的不同條款的效力?！逗贤ā返谖迨鶙l規(guī)定：“合同部分無效，不影響其他部分效力的，其他部分仍然有效。”如上所述，轉(zhuǎn)讓人是否取得土地使用權(quán)證書或者其使用該土地是否經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準是該土地使用權(quán)合法有效轉(zhuǎn)讓的基礎(chǔ)性條件。這可以影響該合同項下的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓部分的效力，但不能影響該合同項下關(guān)于當事人履行辦理土地使用權(quán)證書義務條款的效力。在此條款不違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的前提下，有關(guān)當事人負有辦理土地使用權(quán)證書的義務。而在其履行辦理土地使用權(quán)義務并取得土地使用權(quán)證書或者經(jīng)過有批準權(quán)的人民政府依法批準后，該合同項下土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓部分的條款當然也就具備了合法有效的基礎(chǔ)。因此，對于未取得土地使用權(quán)證書或者未經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準的情況下，將有關(guān)土地使用權(quán)本身轉(zhuǎn)讓的條款理解為未生效更為科學合理。這樣規(guī)定既充分尊重了當事人的意思自治，又能夠有效維護守約方的合法權(quán)益，更是倡導了誠實守信、鼓勵交易的《合同法》基本價值取向。
開荒土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力如何認定？
作為一種新的涉農(nóng)案件類型，在不違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的情況下，法院將盡量維持合同效力，不以未辦理相關(guān)土地使用權(quán)證書或履行批準手續(xù)為由認定合同無效，以促進土地開發(fā)和利用，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展。
這一問題是《批復》的核心內(nèi)容。對此，最高人民法院在調(diào)研過程中有兩種意見：一種意見認為，國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力認定不能適用《農(nóng)村土地承包法》，而《土地管理法》等法律對于國有農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)并沒有設(shè)定行政審批等限定條件，其流轉(zhuǎn)無需履行審批手續(xù)，未取得相關(guān)證書或未經(jīng)有關(guān)部門批準，只是土地使用缺乏合法性，并不影響合同本身效力，故國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同應當認定為有效；另一種意見認為，最高人民法院《關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》對此已有明確規(guī)定，其第九條規(guī)定：“轉(zhuǎn)讓方未取得出讓土地使用權(quán)證書與受讓方訂立合同轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，起訴前轉(zhuǎn)讓方已經(jīng)取得出讓土地使用權(quán)證書或者有批準權(quán)的人民政府同意轉(zhuǎn)讓的，應當認定合同有效。”國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力認定問題，可以直接適用此規(guī)定，即國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同在起訴前未經(jīng)有關(guān)部門批準的，應該認定為無效。最高人民法院研究室經(jīng)認真研究后認為，對于國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力認定問題，應該根據(jù)案情進行具體判斷，對于不違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的，當事人僅以轉(zhuǎn)讓方未取得土地使用權(quán)證書為由請求確認合同無效的，人民法院應依法不予支持。
關(guān)于國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力的判斷規(guī)則?！逗贤ā返谒氖臈l第二款規(guī)定：“法律、行政法規(guī)規(guī)定應當辦理批準、登記等手續(xù)生效的，依照其規(guī)定。”《物權(quán)法》第十五條規(guī)定：“當事人之間訂立有關(guān)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅不動產(chǎn)物權(quán)的合同，除法律另有規(guī)定或者合同另有約定外，自合同成立時生效；未辦理物權(quán)登記的，不影響合同效力。”最高人民法院《關(guān)于適用合同法若干問題的解釋（一）》第四條規(guī)定：“《合同法》實施以后，人民法院確認合同無效，應當以全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)。”其第九條第一款規(guī)定：“依照《合同法》第四十四條第二款的規(guī)定，法律、行政法規(guī)規(guī)定合同應當辦理批準手續(xù)，或者辦理批準、登記等手續(xù)才生效，在一審法庭辯論終結(jié)前當事人仍未辦理批準手續(xù)的，或者仍未辦理批準、登記等手續(xù)的，人民法院應當認定該合同未生效；法律、行政法規(guī)規(guī)定合同應當辦理登記手續(xù)，但未規(guī)定登記后生效的，當事人未辦理登記手續(xù)不影響合同的效力，合同標的物所有權(quán)及其他物權(quán)不能轉(zhuǎn)移?！彪m然《土地管理法》第四十條規(guī)定“開發(fā)未確定使用權(quán)的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，可以確定給開發(fā)單位或者個人長期使用”，但是本條規(guī)定僅是對國有荒地出讓或劃撥的限定，并非對國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的禁止性規(guī)定，“經(jīng)縣級以上人民政府依法批準”也不是國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的生效要件。因此，不能以未經(jīng)縣級以上人民政府依法批準或者未取得土地使用權(quán)證書認定國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同無效。
從法律效果與社會效果有機統(tǒng)一的辦案目標考量。作為一種新的涉農(nóng)案件類型，在不違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的情況下，盡量維持合同效力，不以未辦理相關(guān)土地使用權(quán)證書或履行批準手續(xù)為由認定合同無效，符合《合同法》、《物權(quán)法》及最高人民法院《關(guān)于為推進農(nóng)村改革發(fā)展提供司法保障和法律服務的若干意見》等法律、規(guī)范性文件的精神，有利于維持合同關(guān)系穩(wěn)定，促進土地開發(fā)和利用，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展。
很累但快樂著！看到當事人的笑容心理特別高興。：做個負責任對得起良心的律師很累！但對得起自己的事業(yè)，當我回憶自己的律師生涯時不會后悔。當事人是律師的上帝。尊重上帝和為上帝服務我心甘情愿?。?！
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