筆者前一段接到這樣一個案子，在昌樂縣出了一起交通事故，肇事司機把一個婦女撞死了，公安部門找不到該婦女的近親屬，肇事司機被以交通肇事罪起訴到昌樂法院，昌樂縣民政局代替該婦女的近親屬提起附帶民事訴訟，做了原告。保險公司也作為附帶民事訴訟被告人參與訴訟。筆者作為保險公司的代理人參與訴訟，提出民政局沒有原告主體資格，最后昌樂法院采納了筆者的意見，以最高人民法院在《最高人民法院研究室關(guān)于人民檢察院或民政部門能否代替身份不明被害人的近親屬提起刑事附帶民事訴訟問題的答復》法研2008第80號中明確表示，民政部門不能代替身份不明被害人的近親屬提起附帶民事訴訟，遂裁定駁回了昌樂民政局的起訴。筆者當時提出的理由是：

一：昌樂縣民政局無附帶民事訴訟原告人訴訟主體資格，依法應(yīng)當裁定駁回其起訴。

1：民政局對爭議的權(quán)利或法律關(guān)系不享有管理權(quán)、處分權(quán)。管理權(quán)、處分權(quán)系來源于實體法上的權(quán)能，有實體法上的管理權(quán)或處分權(quán)的，就有訴訟實施權(quán)，從而具備正當當事人資格。在本案中，雙方爭議的訴訟標的為人身損害賠償請求權(quán)。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第一條第二款之規(guī)定，賠償權(quán)利人“是指因侵權(quán)行為或者其他致害原因直接遭受人身損害的受害人，依法由受害人承擔扶養(yǎng)義務(wù)的被扶養(yǎng)人以及死亡受害人的近親屬?！睋?jù)此，人身損害賠償案件中，受害人死亡的，賠償權(quán)利人是依法由死亡受害人承擔扶養(yǎng)義務(wù)的被扶養(yǎng)人以及死亡受害人的近親屬。本案中，雖然經(jīng)公安交警部門在報紙上刊發(fā)公告后直至本案審理期間，被害無名氏的賠償權(quán)利人尚未出現(xiàn)，但不能排除賠償權(quán)利人客觀存在的可能。賠償權(quán)利人在知悉本案有關(guān)情況后，依法可以要求賠償義務(wù)人承擔民事責任。被告張冰及天平保險依法承擔的民事賠償責任并未徹底免除。另《中華人民共和國民事訴訟法》第一百零八條規(guī)定：“起訴必須符合下列條件：（一）原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織……”所以，作為原告必須是與案件有直接利害關(guān)系的公民、法人等。因而民政局不是法律規(guī)定的賠償權(quán)利人，與案件不存在民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，且其法定職責不包括代表或代替城市生活無著的流浪乞討人員及其賠償權(quán)利人提起民事訴訟，故民政局不是案件的適格訴訟主體，無權(quán)代表無名氏近親屬提起訴訟，其起訴應(yīng)依法駁回。此外，民政局依職責負責救助社會流浪乞討人員，是一種臨時性的救助措施。在本案中，原告洪江市民政局對被害無名氏生前沒有實施任何救助，死后的喪事費用也是由肇事司機支付的，作為行政機關(guān)的原告昌樂縣民政局與被害無名氏之間沒有形成民事上的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系。

2：昌樂縣民政局未能提供其支付了本案被害無名氏喪葬善后費用的證據(jù)，不能認定昌樂縣民政局與張冰天平保險之間存在民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系。因此，昌樂縣民政局與本案不存在直接利害關(guān)系，其起訴不符合民事訴訟法第一百零八條第（一）項的規(guī)定。民政部門及救助站對城市生活無著的流浪乞討人員實施的救助，是一種臨時性的救助措施，救助的內(nèi)容是暫時幫助流浪乞討人員解決基本生活需要，其工作職責并不包括代表或代替上述人員提起民事訴訟。昌樂縣民政局認為其依法負有的救助職責中包括代替社會流浪乞討人員提起民事訴訟的上訴理由，沒有法律依據(jù)。民事訴訟形成于平等民事主體之間，昌樂縣民政局作為行政機關(guān)，在沒有法律授權(quán)的情況下介入民事訴訟，有悖于我國法律基本原則。本案無名氏不一定是流浪乞討人員，即使無名氏假如為流浪人員的情況下，民政局替無名氏維權(quán)也不是是其法定職責。我們認為，政府權(quán)力的運行規(guī)則并非“法無禁止即可為”,而是“法無授權(quán)不可為”,即民政部門所行使的權(quán)力必須是法律法規(guī)明文規(guī)定的,而不能靠法律推理獲得。法無允許即為禁止的行政法原則必須得到貫徹，否則，如果民政局被視為該案的適格原告，那么民政局也只能主張死亡賠償金和喪葬費等權(quán)利，不能主張被撫養(yǎng)人的生活費和精神損害撫慰金等權(quán)利，也就是說民政局的訴訟請求得到支持，就意味著利害關(guān)系人不能對后兩種費用的賠償再行訴訟，從某種意義上說，是對利害關(guān)系人權(quán)利的侵犯。再者而言，無名氏屬于農(nóng)村戶口還是城鎮(zhèn)戶口，目前尚不清楚，死亡賠償金如果按照農(nóng)村標準計算為十幾萬元，萬一今后查明尸源系城鎮(zhèn)戶口，則民政局按照農(nóng)村標準去主張顯然侵害了無名氏近親屬的合法權(quán)益，如果按照城鎮(zhèn)標準計算為三十余萬元，萬一今后查實無名氏系農(nóng)村戶口，則張冰和天平保險將付出不應(yīng)有的代價，損害社會的公平公正；假如民政局得到巨額賠償后，根據(jù)我國繼承和提存的有關(guān)制度，民政局代為保存5年，五年后無人認領(lǐng)的，該筆錢歸國家，萬一五年后無名氏家屬才知道無名氏受害的事實，才提起民事訴訟，根據(jù)民事訴訟一事不再理的原則，無名氏家屬的權(quán)益將得不到保護，而賠償款已經(jīng)充公，無名氏家屬將求告無門，處于非常悲慘的境地。

3：民政局也非代位權(quán)人，不能依據(jù)民法代位權(quán)原理提起代位訴訟。代位權(quán)理論突破了債的相對性規(guī)則，使得債權(quán)具有了涉及第三人的性質(zhì)，也使債權(quán)人在一定條件下獲得了對次債務(wù)人的適格原告地位。然而在本案中，縣民政局不具備行使代位權(quán)、提起代位訴訟的條件，原因在于債權(quán)人代位權(quán)行使的要件之一是“債務(wù)人的債權(quán)不是專屬于債務(wù)人自身的債權(quán)”，而人身損害賠償請求權(quán)屬于民法禁止代位行使的債權(quán)之列。

4：本案也不屬于民事公益訴訟的范疇，不能以公益訴訟中適格當事人范圍的擴大為由認可縣民政局為正當當事人。在過去的審判實踐中，最高法院在通過判例曾確立了民族自治地方的自治機關(guān)，對于在自治地方之外發(fā)生的侵害本民族重要歷史文化遺產(chǎn)和民族傳統(tǒng)文化的行為，有權(quán)提出民事公益訴訟的正當當事人資格。這就是《中華人民共和國最高人民法院公報》2004年第7期登載的“黑龍江省饒河縣四排赫哲族鄉(xiāng)人民政府訴郭頌、中央電視臺、北京北辰購物中心侵害民間文學藝術(shù)作品著作權(quán)糾紛案”。但是，在本案中，縣民政局的維權(quán)行動并不具有公益訴訟的基本特征。公益訴訟以保護不特定多數(shù)人利益為其要素，公益訴訟的基本使命不在于獲得加害人的事后補償，而在于預防加害行為的再次發(fā)生，因此，公益訴訟的救濟形式主要為禁令，即請求法院判令被告停止侵權(quán)行為。在損害賠償形式的公益訴訟中，原告要么像美國那樣通過懲罰性的賠償（punitive damages）達到震懾加害人再犯的公共目的，要么像德國那樣通過收繳加害人獲得的利潤利歸于國庫的懲罰性的利益窮盡之訴（skimming off actions）的團體訴訟形式實現(xiàn)公共利益。而本案的損害賠償訴訟不符合公益訴訟的上述任何特征。

二：縣民政局提出的57萬元賠償，無事實依據(jù)和法律依據(jù)。

搶救費喪葬費已經(jīng)由張冰墊付，死亡賠償金因死者是農(nóng)村戶口還是城鎮(zhèn)戶口難以確定，被撫養(yǎng)人生活費由于是否存在被撫養(yǎng)人尚不清楚，賠償?shù)那疤釛l件不明確；即使存在，根據(jù)侵權(quán)責任法司法解釋法發(fā)〔2010〕23號第四條：人民法院適用侵權(quán)責任法審理民事糾紛案件，如受害人有被撫養(yǎng)人的，應(yīng)當依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第二十八條的規(guī)定，將被撫養(yǎng)人生活費計入殘疾賠償金或死亡賠償金。因此被撫養(yǎng)人生活費已經(jīng)計入死亡賠償金，無繼續(xù)主張的必要。

三：相關(guān)法律依據(jù)：2008年6月17日，最高人民法院研究室《關(guān)于人民檢察院或者民政部門能否代替身份不明被害人的近親屬提起刑事附帶民事訴訟問題的答復》（法研[2008]80號）規(guī)定：“人民檢察院或者民政部門不能代替死亡被害人近親屬提起附帶民事訴訟。在刑事案件審結(jié)后，如果被害人的身份已被查明，其近親屬主張賠償?shù)?，可以另行向人民法院提起民事訴訟?！?010年12月9日，最高人民法院《關(guān)于侵權(quán)行為導致流浪乞討人員死亡，無賠償權(quán)利人或者賠償權(quán)利人不明的，民政部門能否提起民事訴訟的復函》（[2010]民一他字第23號）進一步明確：“流浪乞討人員因侵權(quán)行為導致死亡，無賠償權(quán)利人或者賠償權(quán)利人不明，在法律未明確授權(quán)的情況下，民政部門向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理。已經(jīng)受理的，駁回起訴?！?/p>

綜上所述，民政局在沒有獲得身份不明被害人近親屬明確授權(quán)的情況下，不能代替其提起附帶民事訴訟，主要原因在于主體資格存在問題，其次在于賠償標準到底是按照城鎮(zhèn)標準還是農(nóng)村標準不好確定，第三在于民政局如果領(lǐng)到賠償款，五年內(nèi)無人認領(lǐng)，該筆賠償款將歸國家，對將來可能出現(xiàn)的死者近親屬極為不公平。筆者認為昌樂法院的判決是正確的。

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